2月12日周振江:南海区行政体制综合改革对我国的启示
点击次数:9318    发布时间:    来源:周振江




【摘要】佛山市南海区的行政体制综合改革按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路,以网络行政倒逼行政流程再造为手段,以事权改革、行政审批制度改革、政府机构内部改革和基层管理体制综合改革为重点,从上到下、从内到外全面探索了符合社会主义市场经济要求的行政管理体制和社会管理体制,是一次有益的尝试。本文在分析、挖掘、总结南海区行政体制综合改革重点和成效的基础上,从改革理念、网络行政、职能转移、决策咨询和监督机制五个方面探索其对我国深入推进行政体制改革的借鉴意义。



关键词】南海区;政经分离;网络行政;事权改革;行政体制改革



近些年,佛山市南海区经济社会发展发生了深刻的变化,市场经济活动日益活跃,社会管理任务日益繁重,利益调整日益加剧,这些都要求南海区对行政体制作出合理、有效、规范的变革。南海区根据自身的特点和优势,按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路,围绕构造适应社会主义市场经济的行政体制,构建“小政府,大社会,好市场”的管理格局,建设廉政、高效、包容政府的改革目标,率先探索了构建符合社会主义市场经济要求的行政管理体制和社会管理体制,形成了政府、市场、社会三者相互协调、良性互动的格局,确保了政府真正成为公共产品和公共服务的提供者。在我国全面深化行政管理体制改革、加强政府自身建设、完善社会义市场经济体制的背景下,南海区的行政体制综合改革做出了积极的探索和有益的尝试,发人深省、意义深远。





一、改革重点及成效



(一)“政经分离”,稳步推进基层管理体制综合改革



政经分离”即选民资格分离,组织功能分离,干部管理分离,帐目资产分离和议事决策分离。农村“三位一体”的治理模式,使集体经济组织“绑架”了农村的党组织和自治组织,导致自治组织重经济发展而轻公共服务与社会管理。南海的“政经分离”,找准了农村基层治理的突破口,实现了自治职能与经济职能之间的分离,确保了集体经济不受其他因素的干扰,在体制上理顺了基层治理格局。



1.通过党组织建设创新引导基层改革



南海区根据农村党员占全区党员人数70%的情况,将全区224个行政村(含“村改居”社区)党支部全部升格为社区党总支部,设立了4个社区党委,并在集体经济组织、村民小组中设置了422个党支部,实现了基层党组织全覆盖。①另外,提高了党组织、自治组织和社区服务中心的任职交叉率,建立健全了党组织、自治组织与集体经济组织联席会议制度以及党组织领导下的村(居)民主生活会、述职述廉、民主评议等制度,建立了75个党代表工作室,组建了118支党员志愿服务队。



2.通过四分开厘清基层各组织职能构建高效基层行政体制



职责分开,出台了九个南海区村(居)工作细则,确保了各个组织按照职能规范运作;选举机制分开,村(居)党组织、村(居)民委员会、集体经济组织的领导成员分别由所在党组织的全体党员、具有选民资格的村(居)民和具有选民资格的股民选举产生;干部使用分开,村(居)党支部书记不能兼任经济组织领导成员,村(居)委











员会成员不能再与经济组织成员交叉任职,也不能直接参与集体经济经营活动;任期分开,集体经济组织领导成员任期年限由3年变为5年,与党组织和自治组织任期错开。



3.通过坚持独立选举和规范资产管理建立集体经济管理新模式



据统计,南海区已有218个经联社和1821个经济社完成了选举,分别占总数的97.76%99.02%。①村(居)社区自治组织与经联社全部实现政经分离,村小组自治组织与经济社基本完成政经分离。在广东省率先建立了农村集体资产管理交易中心,建立了农村集体资产管理和交易两个平台,开创了集体资产“智慧”管理和“阳光”交易。截至2012419,南海区进入农村集体资产管理交易中心成交的集体资产有10962宗,标的总金额达36.45亿元,成交价格比底价高出27.33%。②



4.通过完善财政供给和投入机制推进基本公共服务均等化



“村改居”设立的社区居委会办公经费,由区财政给予每年35万元的资金补贴;对村改居后的社区两委成员,区财政按每人每年6万元的标准给予工资补贴,确保了社区两委干部的收入,稳定了干部队伍。区、镇(街)两级加大了公共财政转移支付力度,按照城市化建设和管理标准提高了社区社会管理和服务水平。创建了“三大中心”,即社区服务中心、文化活动中心和综治维稳中心,促进了公共服务由户籍人口向常住人口覆盖,实现了居住社区的城乡居民和外来人员生活服务、文体活动、医疗保健、矛盾调解“四个不出社区”。统筹了“无差别”城乡公共服务和社会保障制度。相继实现了城乡一体化的居民基本医疗保险、最低生活保障、五保供养,并在实施个人免缴费的全征地农民基本养老保险和推进“新农保”基础上,鼓励和引导农村居民以灵活就业人员身份参加城镇职工养老(“大社保”),初步实现了城乡同水平的社会养老保障。截止2011年底,全区参加“大社保”人员37万人,享受待遇11万人,月人均养老金1224元,参加“新农保”10.6万人,享受待遇10.6万人。①建成“15分钟便民服务圈”和“城乡10分钟文化圈”。



(二)“便利、贴身、贴心、高效”,网络行政实现最公开的大部制



便利、贴身、贴心、高效”是南海政府行政体制改革的目的,即改革要围绕解决自身的问题,要走南海自己的路,要致力于打造自己的行政审批服务的品牌。依托自身良好的信息化基础和优势,再加上现在先进的网络资源,南海区通过网络行政倒逼流程再造、再完善,实现了最高效、最公开的网络式大部制。



1.发挥网络优势,倒逼流程再造



南海区利用网络倒逼整个行政流程再造再完善,推动区、镇(街)、村三级的整个行政服务体系的确立,是南海行政体制改革的一大特点。南海充分利用网络建设的基础性先发优势,利用南海政务网打造虚拟集中审批大厅,目前南海有1个行政服务中心、15个镇(街)的行政服务中心、270多个村居的行政服务中心,基本实现了区、镇街、村居三级网络全覆盖。而且通过网上审批大厅等方式,村居已经可以办理70多项服务事项,计划今年底前50%行政审批事项可以在村级中心办理。网络审批带来了很多便利,仅组织机构代码证年审一项就免去了南海13万工商户往区里跑的麻烦,每年节约社会成本1000多万元。



2.整合政务微博,打造微博航母



南海利用“南海一点通”母模块平台,整合了区委、区政府等500多个政务微博,并按功能分为政务、社区、平安、城市、教育、健康、文化、企业、督查和公益等10类,具有微议题和微新闻功能。这种做法打破了以往“信息孤岛”的状况,打造了统一、协同、一站式的信息发布和管理平台。目前南海区已实现18个部门的数据共享和交换,注册政府信息资源达5567项,每月跨部门数据交换超过600批次。①其中建设较突出的有2010年开通的“南海公安”微博和“南海新闻办”微博,也是全国较早开通的政务微博。由此,南海形成了阵容强大的“政务微博航母”,实现了从区级党政机关、镇(街道)到村()委会的全域覆盖,政务微博成为当地党委政府权威信息发布、沟通社情民意和高效便捷服务群众的重要平台。



3.注重信息建设,促进审批服务



一是打造智慧城市四级审批网络,南海区拥有自主知识产权的三级行政审批管理系统与佛山市行政审批电子网络一体化运行平台进行了无缝对接,构建了市、区、镇、村四级的审批网络,实现了审批信息化系统全覆盖,结合网上申报、电子监察、移动审批等系统全方位为群众服务。二是推广应用网上审批服务大厅,试行网上远程预审,与审批人员进行实时互动、沟通,即时解答问题,提升网上审批准确率。自20121020日起,南海80%行政审批服务事项可网上办理。现阶段南海32个审批职能部门共608个保留实施的行政审批(管理)事项全部可实现网上预约,其中有74项事项只能在网上办理,有“增值税专用发票认证”等21项事项可直接在网上办结。①三是网络阳光行政利用南海一点通和行政服务中心网站,采用全市统一审批流程设置标准:受理一承办一审核一批准一发证,对审批业务流转进行全程公示,并可查询到当前审批人,统一审批规范,明晰责任。四是在“两中心一平台”搭建成功的基础上,构建了网络问政、网络行政、网络监察“三网融合”的新格局,网络问政利用网上咨询和政务微博广场为群众提供信息服务,网络行政利用网上办事大厅为群众提供网上办事服务,同时利用电子监察系统对两者进行网络监察。



(三)“向上争取、向下释放、向外转移”,深化事权改革



为争取省、市级行政审批事项下放,南海区根据自身实际和履行职能的需要,由区政府统一或由区直各部门分别向上级申请,争取省、市级部门下放符合本区社会和经济发展需要的行政审批事项。尤其是佛山国家高新技术产业开发区和广东金融高新技术服务区,作为佛山市行政体制综合改革试点,更加积极争取省、市两级政府赋予更大、更多的行政和经济管理权限。



向下放权、服务下移、治理下移,是南海推进行政体制改革的抓手和重塑政府公共治理格局的路径。按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则,明确区镇(街道)之间的职责定位,理顺权责关系,通过直接放权或委托等方式,依法下放与镇(街道)经济社会发展水平相适应的行政审批、行政许可和行政执法权,切实扩大了镇(街道)行政事务的管理和处置权限。据统计,南海区在全省事权下放最多最彻底,几年来南海共向基层下放了260多项审批管理事项,依法赋予南海区8个综合指数在400以上的特大镇(街道)县级经济社会管理权限。此外,2010年起,南海利用广东省农村社区建设全覆盖工作试点工作的开展,逐步实现行政服务网延伸到村(居)。目前全区各镇街设立社区服务中心、服务站、便民服务点284个,在全市已率先实现村(居)行政服务中心全覆盖。



为推动政府职能由内至外向社会转移,南海区加大了向社会组织放权和政府购买服务的工作力度,将政府部分管理服务事项委托给专业机构和社会组织运作。按照承接政府职能转移的目标,既充分发挥工青妇、工商联等传统群团组织的作用,又大力培育发展社会组织,重点培育区域商会、行业协会、专业机构。积极鼓励和引导社会组织承接政府转移出去的社会管理和公共服务职能,优先考虑转移与企业服务和群众生活直接相关的管理和服务职能。制定社会组织考核评估办法,加强规范监管,提高社会组织的公信力。



(四)“三集中三到位”,内部变革打造高效南海



“三集中三到位”就是部门的审批职能向一个科室集中到位,审批量大的部门应内设审批服务科;建立行政审批首席代表制,将已集中的审批权向首席代表集中到位;审批服务科和首席代表向行政服务窗口集中到位,对受行政服务中心场地和单位人力限制、暂时不能向行政服务中心窗口集中到位的,要利用行政审批管理系统集中审批,打造虚拟集中审批大厅。



2003年初提出“高效南海”后,南海就扫清减少管理幅度以及部门之间协调的困难,不断推进的政府组织架构和流程优化,抓住了从内部变革实现效能提升,努力实现“三集中三到位”,从政府机构内部推动行政体制改革的核心。以工程竣工联合验收改革为例,建设工程竣工后,南海将24个部门纳入工程报建并联审批,推行“5+5+3模式,工程验收一个窗口进出,减少了办事环节,解决了群众企业验收办事难问题,让建设单位能在13个工作日内完成整个工程验收手续。启动改革至今,验收时间最长的12个工作日,时间最短的只有3个工作日,项目平均办结时间为9.2个工作日。





二、启示



(一)全面推进行政体制改革,需始终秉承“以民为本、为民便民,一切从实际出发”的先进理念



南海区行政体制综合改革成效的取得,源于“以民为本、为民便民,一切从实际出发”的改革理念。从高效南海、网络问政、政经分离到三网融合,再到利用网络倒逼行政流程再造、再完善,南海的行政体制综合改革无不体现和贯穿着这个理念、这个思想。“以民为本、为民服务”就是要把人民群众的利益作为改革的出发点和落脚点,一切为了方便人民群众,一切为了利于人民群众;“一切从实际出发”就是要实事求是,与时俱进,因地制宜,在改革的过程中切实结合自身实际情况,清楚知道自身优势所在,充分利用当前先进的科学技术手段。当前我国行政体制改革的进程中,伴随着政治经济社会环境的复杂多变,利益格局的交替轮换,先进信息技术的不断涌现,“以民为本、为民服务”的改革才是民心所向,才是正确的改革之路,“一切从实际出发”才能最大限度地发挥自身优势,建设高效政府。



(二)全面推进行政体制改革,需充分利用网络信息手段倒逼行政流程再造



南海区充分发挥自身在网络建设方面的优势,适应网络时代大趋势的要求,以群众和企业评价为标准,对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组与优化,从而构建了政府、社会、市场三者相互协调、良性互动的格局。政府流程再造是以信息技术为支撑,以政府门户网站为实现形式,摈弃以往以职能分工与计划控制为中心的工作流程设计观念,用网络技术倒逼行政改革,打破政府部门之间和政府部门内部传统的职责分工与层级界限,实现政府工作流程由分散式、串联式、封闭式、纸质公文流转式等向集成式、并联式、公开式、电子公文网上处理等方式的转变。南海的经验告诉我们,我国现阶段的行政体制改革应充分利用发达的网络信息资源,以群众和企业需求为出发点,彻底改变传统政府以自我为中心的管理理念与方式,进一步实现使政府从管理主导型向服务主导型转变。



网络是政府流程再造的核心,基本思路是:一是把政府内部和部门之间的业务关系由原来的单纯行政关系转变成平等服务关系,政府内部的每个部门和个人既是服务提供者又是服务接受者。二是把群众和企业的每一次服务请求,当成是对政府下的一次“订单”(或称外部订单),把每次政府提供服务的过程看成是一次履行合同的过程,政府提供服务获得的支付是公众对政府的满意、拥护和忠诚。三是把“外部订单”转变成政府相关服务部门或公务员的系列“内部订单”,从而形成以“订单”为中心、上下级和岗位之间相互咬合、自行调节运行的网络,从而实现“政务信息网上公开、投资项目网上审批、社会事务网上办理、公共决策网上互动、政府效能网上监察”。



(三)全面推进行政体制改革,需适当发挥社会组织对政府职能的承接与转移作用



政府既要由上至下的放权,更要由内至外的分权,没有大社会就没有小政府。南海行政体制改革的方向是培育、发展、强化、提升社会组织,政府干该干的事。大力培育发展和规范管理社会组织,建设包容南海。凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事,都要逐步地交给他们。我国深化行政体制改革,应积极推动政府职能由内至外向社会转移,将大量工作委托给专业机构和社会组织运作。



一是提供财政自助。建立公共财政对社会组织资助和奖励机制,为社会组织提供活动经费补助、启动资金、工作经费补助等多项专项资金支持,将社会组织发展专项资金列入财政预算。尤其要挑选一批行业协会、具有示范导向作用的公益服务性社会组织,重点扶持发展。二是降低准入门槛。将市场竞争机制引入行业协会,明确规定允许合并组建和分拆组建,允许行业协会一业多会,允许按国民经济行业分类的小类标准设立行业协会,允许港澳台人士在南海境内工商注册的企业(包括独资、合资)为会员。三是提供更多的税收优惠政策。财政、税务等部门要想方设法出台各种税收优惠办法,努力增加优惠税种,并且保证政策的执行落实,让社会组织真正享受到非营利组织的税收优惠。四是保障社会组织专职工作人员权益。要明确社团、民非工作人员的保险性质和享受的福利待遇。制定适合社工具体情况的入户、人员流动、职称评定、工资福利、社工招聘、档案管理等具体措施,使社会组织人才队伍建设趋于职业化、专业化。



(四)全面推进行政体制改革,需加快完善社会化与科学化的政府决策咨询体系



政府决策中咨询的完善对于决策的科学化、民主化、法制化以及咨询功能的正常发挥都能产生重要作用。积极推动决策咨询的社会化。一是充分利用各大高校、各社科院以及咨询组织的作用。注重决策方案的采购,通过及时向社会通报有关决策咨询课题和有关背景资料,增强决策咨询研究课题的透明度,建立公开、公平的招标制度,把各个智囊团体真正纳入决策咨询之中。二是重视民间决策咨询机构。民间决策咨询机构是由民间发起成立的,为政府、企业、社会团体出谋划策,提供决策依据,以影响决策行为的社会组织。独立性和客观性,熟悉技术和方法,研究成果更具客观性、正确性、全局性和有效性是民间决策咨询机构的最大特点。南海区应加大力度建立和发展民间决策咨询组织。三是建立并逐步完善决策咨询中介组织。决策咨询中介组织作用在于它除了能够接受政府部门的委托,发布决策咨询研究的信息、课题和资料,还能够组织、评审、协调合适的咨询机构对政府重大决策和重大政策出台提供咨询论证,甚至能够检查、督促决策咨询机构研究的速度,评估验收决策咨询机构研究的成果。



推动政策咨询机制的科学合理化。应进一步规范专家参与政府决策咨询行为,规定参与专家的准入标准,规定重大决策应组成专家小组参与论证,制定专家参与决策咨询的相关制度,应有权力与应履行的义务,专家参与决策的激励,专家论证的程序、形式,专家论证的评估等,从制度上规范专家参与决策的行为。另外要充分听取公众的意见,做实听证会制度。



(五)全面推进行政体制改革,需坚决构建全方位和全过程的政府内外监控机制



南海有一套完整而缜密的监督体系,从行政审批、政务服务监督,逐步扩展到土地交易、建设工程招投标、政府采购、产权交易等要素市场和交易平台的监管,以及农村集体资产交易平台、农村财务监管平台等的监督。通过建立网上虚拟信访大厅,方便群众来信来访,倾听社会声音;充分利用网络手段,实现各级、各部门行政服务的实时数据和视频图像全面覆盖、有效共享、全面监督;以群众反映的意见和评价为出发点,完善行政服务中心、政务服务中心及智慧城市管理服务平台的动态监督,建立行政服务、政府服务质量的考核评价实施细则,评价结果纳入到机关和镇街的绩效考核体系和纪检监察部门的考核评价体系,使各镇(街道)、各部门的履职情况得到准确的评价。



我国深入推进行政体制改革,需以完善的监督机制作为配套措施。完善的监督机制是全方位、全过程的监督,内部监督与外部监管相交织,政府考核与民众监督相结合,实体监督与虚拟控制相呼应。一是完善公务员绩效考评机制,规范政府内部行为,防止腐败风气滋生;二是建立电子监察系统,实现审批服务事项超时限监察督办和业务办理全过程监察;三是拓宽民众和舆论监督渠道,建立政务微博、网上虚拟信访大厅和行政投诉服务系统等。





【参考文献】



[1] 佛山市南海区城乡统筹办公室:《稳妥推进“政经分离” 建设富民强区幸福南海》,2012420,第3页。



[2] 南海区政府:《南海一点通、政务微博情况汇报》,第2页。



[3] 佛山市政府:《佛山市深化行政管理体制改革工作方案》,第3页。



[4] 何欣鸿:《南海推进网上办事 力求年底网上办事率达50%》,《佛山日报》2012104.





(作者系中共广东省委党校政治经济学专业在读硕士研究生)











探析服务型政府要义





袁纪琦





【摘要】“服务型政府”一词由我国学者首创。自2003年以来,许多学者对其进行了理论上的完善,服务型政府进入实践阶段后,各地方政府也不断用实践对其进行补充。至今,理论界对其仍无定论。本文首先通过对三种主流观点进行简要比较,分析其异同。探究我国管理型政府现实中的经验教训,从公共伦理、治理理念、组织结构、事务处理以及社会意识五个方面,思考现行政府模式下的待改进之处。最后,结合现有的经验教训,探析我国服务型政府的要义。



【关键词】服务型政府  要义  探析





一、三种服务型政府观念的比较



“服务型政府”这个概念是我国学者的首创。自2003年有学者提出了公共服务型政府,到2005年温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出将服务型政府作为政府转型的目标,服务型政府实现了从理论探讨到实践的飞跃。至今,我国理论界在该理论上仍没有一致的看法。因此,笔者选取了三种主流服务型政府的观念进行简要比较。



(一)以张康之为代表的服务型政府观念



张康之教授以美国学者丹尼尔·贝尔关于后工业化社会的描述为背景,阐述了现代服务型政府必须能够适应知识经济发展、社会主体阶级变迁、信息技术广泛应用等与工业社会大不相同的问题。进而,在与传统管理型政府的比较分析后,他阐述了五条服务型政府的原











则。在政府导向问题上,他认为统治型、管理型政府都属于控制导向型政府,而后工业社会要求一个服务导向型政府,控制从属于服务。在效率和公平的问题上,他认为服务型政府需有能力将二者有机结合,追求公正。同时,他认为现代服务型政府的“人本”观念须延生至政府内部,从而有利于政府内部的信任、合作,更有利于加强政府与公众的信任与合作关系。最后,他阐述了对于法治政府的理解,他认为,服务型政府应当是能够将法治与德治完美结合的政府。①



(二)以迟福林为代表的服务型政府观念



迟福林教授是从政府提供公共服务的职能为角度,对服务型政府进行了阐述。他以经济领域为例,认为传统政府主导型的经济增长方式在现有的形式下已显落后,突出表现在政府对微观经济体干预过多,而在宏观调控方面作为不足。②尤其是惠及社会民生、发展的一系列公共产品提供不足。因此,他认为服务型政府更关注以下三方面的公共产品及服务的提供:一是面向企业和社会提供的公共产品和服务;二是社会性的公共产品及服务,如保险、教育、医疗;三是提供制度性的公共服务,如金融制度、农业扶持制度等。③



(三)以刘熙瑞为代表的服务型政府观念



刘熙瑞教授首先从政民关系入手,提出服务型政府必须建立一个新型的“主——仆”关系④,强调民众的被服务地位与监督作用。在此基础上,他强调服务型政府要重视公民权利,该权利的实现是新型政民关系的内在要求。在政府的职能上,他的观点同迟福林教授一致,及强调“服务”职能,具体表现则是政府的各项工作都以公民便利为中心点。①在建设法治政府上,他认为应当用法治政府取代管理型政府的人治格局,运用法律手段规范公权的行使,防止以公谋私。



三种服务型政府观点的出发点不尽相同:张康之教授的观点重在适应后工业社会的需要,强调“法治”与“德治”的结合,迟福林教授从政府提供公共产品的职能入手,刘熙瑞教授则是在新型“政民关系”的基础上,进行了较为全面的阐述。尽管他们的切入角度不同,但服务型政府本质及原则的阐述上又殊路同归:比如三种观点都认为服务型政府必须以服务为导向,树立“以人为本”的服务理念;政府的工作重心应当是为社会主体提供公共产品和服务;张康之教授和刘熙瑞教授都强调法治是服务型政府构建中的重点之一。三种观点相互补充,共同构建出了服务型政府理论的基本框架。在三位学者的描述之上,有许多学者又相继提出了“有限政府”、“透明政府”等一系列相关概念。但笔者认为,在服务型政府的理论以及实践过程中,无须对概念进行深入创造。概念性的描述容易割裂服务型政府要义之间的有机联系,容易造成改革的片面性。同时,笔者还认为,“服务型政府”作为一个具有中国特色的词汇,其要义的探析应当从我国管理型政府的失误与经验教训,并结合新形势需要而获取。它绝不是几个简单概念的罗列拼凑,我们需要运用创新思维,超越现有的经验获取对政府的全新认识。





二、从管理型政府的待改进处探析服务型政府要义



(四)管理型政府的缺陷



    1.公共伦理缺失,公权滥用情况严重



我国政府缺乏系统的公共伦理标准作为公务员行为的约束和指导。在政府工作人员的行为中,道德的作用更多体现在个体的修养和素质。公共伦理体系的缺失,既有历史传统原因,也有其深刻现代政府不作为的原因。在我国传统的道德伦理中,“私德”重于“公德”。封建帝王出于自身统治需要以及小农经济的封闭性,造成了公德缺失的中国传统社会。改革开放后,政府主导型的经济发展模式使得政府忙于经济发展事务,而疏于政府公共伦理建设。加之中国文明史上,“当官”、“执政”是许多读书人“脱贫致富”、谋求社会地位的重要手段。这种观点在现代社会有增无减。公德缺失、错误的为政理念,催生了一批公权私有化、公权“期权化”、公权侵犯私权等公权滥用的人和事。现代政府工作人员滥用公权为己为他人谋私利,不仅是法治薄弱、机制不完善造成的,更是政府公共伦理体系缺失造成的。



    2.“人治”理念依然存强大,有法不依、执法不严、违法不究



“情、理、法”三字在中国社会和政府管理中,向来是“情”字当头,“法”在后。这种“人治”理念依然广泛存在于我国当代政府的管理当中。“虽然公开的等级制度已不复存在,但特权观念却在一部分人的心中沉淀了下来。尤其是在某些领导干部的思想深处,常常有凌驾于群众之上,不愿受法律、制度制约的意识在作怪。”①并且,我国立法、执法、司法没有实现真正意义上的独立:部门法的设立方式有失公正,甚至法与法之间有冲突,致使法律的独立性与权威性不足。在政府违法违规侵犯民权之时,法律难以作为独立一方对政府与公民进行调停。另外,法律条文细则不细,甚至在行政执法方面有空白地带,执法者自由裁量权巨大,加之社会整体法律修养不足,监督乏力,导致了政府屡屡凌驾于法律之上而无人问责。



3.政府结构臃肿,行政效率低下



受计划经济需要的遗留影响,我国政府的管理性、事务性工作繁多。行政审批程序长、人员多,导致我国政府结构臃肿。近几年,尽管一些地区进行了政府改革、部门合并,但工作人员数量却难以降低。究其原因,一方面是改革当中仅进行了政务的简单合并,另一方面是社会组织不成熟,难以将事务性工作外包。政府结构的不合理,人员的冗繁,职能交叉重叠,造成政出多门、多头管理,其行政效率必然下降。管理型政府行政效率低下表现在:审批手续极繁琐,处理事务时间过长,公务人员态度极恶劣等几个方面。而政府作为非生产性部门,其效率不足必然影响社会整体效率,从而造成不必要的社会资源浪费。



4.无限政府“无微不至”,战略性、全局性事务作为不足



我国的经济、社会发展过程都属于政府主导型。政府主导型的发展方式的确为我国带来了较多的益处:政府有能力整合社会资源,优先发展国家和社会急需的产业。但是,弹性小、柔性不足、对市场变化反应慢,都是管理型政府无法回避的弱点。特别是随着现代科技的迅猛发展,市场、世界局势瞬息万变,现有的政府模式影响了市场主体的自主与活力,无法适应我国社会主义市场经济稳步向前的要求。最重要的是,过多的插手微观事务,严重分散了政府对于战略性、全局性事务的把握与预测。如涉及民生的养老保险制度、医疗保险制度、国民教育等问题,涉及经济发展的产业转型升级问题,政府的作为一度落后于实际需求。



5.政府自我意识膨胀,不注重培养社会意识



我国自2000年前便有“愚民”的统治学说:“古之善为道者,非以明民,将以愚之。民之难治,以其智多。”①我国当代政府尊重并重视民众的受教育权,大力发展国民教育,提高全民族知识文化水平。然公民的知情权却仍然仅体现于《宪法》的白纸黑字上。管理型政府模式下,政府信息公开任性,行为缺乏法律约束;公民难以从合法渠道获知政府行政信息,依赖于非制度性参与;舆论没有实现真正的言论自由,对政府行为监督不力;社会组织发育不成熟,无法形成专业有影响力的声音。究其原因,一方面是政府及其工作人员不理解无限政府实际对应着无限责任与无限风险,继而恐惧大权旁落,另一方面则是现行教育体制与内容下,我国公民的社会意识薄弱,难以形成强有力的声音。



(五)探析服务型政府要义



1.公共伦理体系完善,公职人员道德水平较高



   “政府要实现其公共性与服务性的本质要求就必须加强公共伦理建设以确立合理有效的公共伦理,使得政府自身的角色和运作、政府能效的发挥以及政府治理下的各社会主体都能够符合公共伦理的基本要求。”②公共伦理体系的建设,是共同体及合体相互联系、相互碰撞下形成的。因此,个体行为不可损害公众利益,而公德的实践也绝不意味着个体正当利益的受损。政府及其工作人员掌握着社会赋予的权力,社会对其言行举止关注度较高,其违背道德的语言或行为有可能带来对社会巨大的负面影响。同时,政府还是公共伦理体系的构建者与执行者之一,重视道德在维持政府工作中的作用,重视公职人员自身的道德水平,才能更好的维护政府形象以及公信力。因此,真正意义的服务型政府及其工作人员都应当严于律己、恪守公德,成为全民典范。



2.尊重法律,树立法治理念



美国总统罗斯福有一句关于法律的至理名言“没有人不受法律制约,没有人不受法律保护(No man is
about the law,and no man below it
)。”法律是人类驾驭自己的规范。其规范作用是通过权力和义务来实现的。法律的最高境界是执行兑现。行政权与司法、立法权不同,它具有主动性和进攻性。①政府是掌公权之地,如无法律强力约束,公权天生的扩张性必然将侵犯私权。因此,尊重法律、敬畏法律是服务型政府决策、执行的重要基石。韩非子说过:“国无常强,无长弱。奉法者强则国强奉法者弱则国弱。”②合格的服务型政府拥有现代法治观念,拥有完善的法律条文细则以规范自由裁量权的应用。在服务型政府的法治观念中,法律具有着超越一切的至高无上的地位。因此,服务型政府及其公职人员在行权之时,不越界、不越权,强调政府、公职人员与公民在法律上的平等低位。在维护法律权威的同时,服务型政府也重视执法人员的法律水平,致力于提高全民法律修养。并且,确保其任何行为都在法律的约束下,法无规定的权力不享,法有规定的义务必行。在法律的框架下,结合道德建设遏制公权滥用行为。



3.扁平化的政府结构,拥有较高的行政效率



服务型政府以“客户满意”为导向,强调行政效率的提高,则必然要求组织结构扁平化。实现扁平化的政府结构必须注重两方面的工作。一方面是归并同类工作,多事集中处理。服务型政府设计过程中,各部门、各层级的职能和作用都将划分清楚,权责明晰,不存在同类事务多头管理。扁平化的政府机构减少了上下层级数量,降低了信息传递的成本。另外,扁平化的政府结构使得服务型政府弹性更强,对社会、市场需求变动反映更敏捷。其可因地制宜,在不同地区机构设置可随地区需要改变。另一方面是培育并利用成熟的社会组织分担其繁琐的、次要的事务性工作。服务型政府强调多元化的协作管理机制,在这个管理机制中,企业、社会组织与公民的力量都能够被积极引入。传统的公共事务将有各方协同处理,在这一过程中,社会组织作为独立的第三方力量因得到足够的重视。服务型政府要为社会组织提供合理、宽松的发展环境,鼓励其成长,视事务的轻重程度结合社会组织的成熟程度进行分类、分批外包。



4.善于分权,专注国家、社会重点事务



公共服务是以政府等公共部门为主提供的,满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。一般来说,主要涵盖基础教育、基本医疗卫生、保障性住房、基础科技和公共文化、公共安全、环境保护、基础设施等方面。①由于公共产品具有普惠性、公共性、变动性等区别于私人产品的特点,因此要求政府作为其供应









主体。服务型政府的扁平化结构以及事务性工作外包,使其获得了更多的精力提供社会公共产品,并且能够随着社会状况的改变而更改相应的产品或提供方式。社会公共产品,尤其是关乎民生的医疗、教育、保险等问题,服务型政府投入力度要适应社会需要。在国家或地区的经济发展问题上,服务型政府因具备战略高度的前瞻与预测能力,洞察世界经济走势,适时调整产业发展战略,加大各项平台建设以帮助企业做好应对措施。



    5.尊重公民知情权,拥有较高的公民参与度



国语·周语上》:“防民之口,甚于防川,川壅而溃,伤人必多,民亦如之。是故为川者,决之使导;为民者,宣之使言。”可见,维持国家社会稳定的要诀在于“使导”和“使言”。因此,服务型政府必须尊重公民对与政府事务的知情权,还公民以透明、真实、时效的信息。尊重公民的知情权还有利于提高公民的参与程度。服务型政府的根本理念是“公民本位”,较高的公民参与度是该理念的体现。广泛的公民参与程度能够为政府决策提供全方位的信息,尤其是专业化团体的专业意见,能够减少政府决策的失误,避免政府官员短视行为带来的危害,也是增加公众满意度的最佳途径。公民意识的提高,能够完善内外问责机制,异体问责的发展,更能约束政府公权的行使。最重要的是,公民的参与过程是一个政府与公民双向互动过程。在这个过程中,双方可以加深了解,增强彼此间的信任,共同维护公共利益。卓越的服务型政府模式下的社会公民,不仅拥有更多的抒发诉求的通道,而且还能主动的参与进来,践行人人平等的法律权利。“天赋人权的学说的……兴起……等市民阶级的力量成熟,才会出现。”



三、结语



    服务型政府不是一个节点,也绝非一个有着明晰标准的名词。服务型政府应当是我们在追求的一个不断变化着、与时俱进的目标。它有着更高的灵活性、更高的弹性,能够适应变动着的经济、社会与世界。我们要将其视为一个过程(不是构建的过程,而是服务型政府本身就是一个过程),因为国家、社会、民众对政府的要求永在变动。



另外,服务型政府必须强调社会民众的主动参与。一直以来,学者们对服务型政府的概念或是职能的阐述中,有关于社会民众的,都仅仅是认为服务型政府应当提供多条合理渠道方便民众参与,比如监督。但是笔者认为,公民参与应当作为主动因素加入服务型政府构建。服务型政府构建过程的参与者不应当仅仅是政府,社会团体、公民意识的觉醒和壮大都是构建服务型政府的推力。服务型政府的构建是一个内外合力的结果。









【参考文献】



[1]张康之,张皓:《在后工业化背景下思考服务型政府》,《四川大学学报》2009年第1期。



[2]张康之:《关于服务型政府的几点原则性构想》,《上海城市管理职业技术学院学报2007年第4期。



[3]迟福林:《以公共服务建设为中心的政府转型》,《国家行政学院学报》2011年第1期。



[4]迟福林:《全面理解公共服务型政府的基本涵义》,《人民论坛》2006年第5期。



[5]刘熙瑞:《服务型政府:本质及其理论基础》,《国家行政学院学报》2004年第5期。



[6]刘熙瑞:《服务型政府的内在要求》,《中国行政管理》2004年第11期。



[7]杨小云,《实现从人治意识走向法治意识的历史性转变》,《湖南师范大学社会科学学报》2000年第6期。



[8]李耳:《道德经》,海潮出版社2006年第1版,第27页。



[9]李华:《公共伦理视阈下的公共服务型政府构建:内涵、困境与反思》,广东行政学院学报2012年第3期。



[10]袁志刚:《全面推进依法行政,加快建设法治政府》,《华章》2012年第23期。



[11]韩非子:《韩非子》,山西古籍出版社20031版,第20页。



[12]姜异康等:《国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府》,《中国行政管理》2011年第2期。



[13]黄仁宇:《万历十五年》,三联书店1997年第1版,第238页。







(作者系中共广东省委党校政治经济学专业在读硕士研究生)











解放和增强文化活力,使文化产业成为经济社会转型



的主导力量







谢名家





党的十八届三中全会及其所作出的《决定》,是改革开放新的伟大历史丰碑。《决定》的核心价值,可以作这样的概括,即通过“三个进一步解放”(进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力)、“三个让”(让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民)、“一个决定性作用”(紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革),推动“六位一体总体布局”的“六大改革建设”(经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设),从而实现中华民族伟大复兴的中国梦,亦即国家富强,民族振兴,人民幸福。



之所以这么说,因为按我对决定的理解,这个决定性作用是全方位的,是指市场(包括物质和文化两个市场)对全社会的所有资源要素配置的决定性作用;而更好发挥政府作用,既隐含深意,又提出更高要求。譬如,在传统意义上,市场决定性作用较为弱化的文化及其产业,在当今文化产业兴起之后,其功能也必定大大增强。文化(上层建筑、意识形态、知识系统、思维系统)产业(经济基础)这个概念已经把原来二分的“基础”与“上层建筑”整合起来了,而决定其配置的最终仍是市场供求和大众的多元化需要。市场什么时候失灵了,政府作用才出手。这个度怎么把握,就要考考我们的体制机制和政府职能如何转变了。现在重要的是,需要极大增强全社会和全民全面深化改革与推动建设发展的活力、动力,因而发挥市场的决定性作用处于矛盾的主要方面,是改革的重点难点。我今天主要就解放和增强文化活力,使文化产业成为经济社会转型的主导力量讲几个观点。



党的十八届三中全会进一步深刻揭示了我们要建设经济强国,就必须建设与之相互相成、相互依存、相互依赖和相互适应的文化强国这一规律性认识。大力发展文化产业,使之成为经济社会发展的重要推动力,是建设文化强国的基础性、奠基性工程,也是顺应潮流,大势所趋,富民强国的非凡举措。





一、使文化产业成为经济社会转型的主导力量,是科学发展的新视角



文化乃国脉之所系,创新乃国家兴衰之所在。文化产业是精神生产的现代形态,具有丰富的内涵和广阔的外延,凸显深厚的历史继承性和时代创新性,是人类精神想象力、文化创造力、人的价值力和市场拓展力的有机统一,有如一轮朝阳磅礴于整个世界。它是人类社会发展的历史长河中产生于现代的崭新事物,是人类未来的希望所在,具有无限广阔的发展前景。



视点之一,科学地发展文化产业,不仅仅确立其作为经济社会发展的支柱产业和重要组成部分,更重要的是,它透示出我们党宽广深邃的历史视野,奠定了精神产业和文化经济在中国特色社会主义五位一体总体布局中的战略地位。



这是继胡锦涛同志提出“文化是经济社会发展的重要支撑”的新论断,确立了科学、文明的文化发展观之后,我们党在科学发展实践上对马克思主义的世界观和方法论的具体应用。历史和现实表明,要实现全面协调的可持续发展,实业是基础。从传统来说,没有产业依托的文化是根基不牢的文化;就现代而言,没有产业内容作为支撑的符号文化乃至数字文化,是摇摇欲坠的空中楼阁,也是不可持续的文化,况且理想信念,思想理论和精神家园也因失去了依托而显得不坚实牢固。无论是经济建设、政治建设,抑或是文化建设、社会建设,还是生态文明建设,都离不开产业的支撑;而离开实体经济的依托,虚拟经济迟早要崩塌。历史上发达国家多次发生的经济泡沫破裂危机,尤其是2008年以来席卷全球的金融风暴更是明证。而文化则是产业的灵魂。没有文化内涵的产业是毫无生机的产业,也是没有前途的产业。古往今来,中外环宇,创新造就了人文家园,创新构筑了产业脊梁。而创新是文化及其产业发展的源泉。原本被认为弱产业甚至没有产业内涵的文化建设,回归到其本原精神生产范畴上来,并被赋予了支持其他四大建设可持续发展的新内容和新使命。因此,科学地发展文化产业,确立其作为经济社会发展的支柱产业和重要组成部分,对于中国未来的发展具有重要的理论意义和实践意义。



视点之二,顺应经济文化互动的时代潮流,我们构筑先进科学的文化产业,必将使中国特色社会主义显示出强大的生命力,放射出更加璀璨的光辉。



人类文化正在发生深刻而重大的历史变革。文化与经济相互依存、相互推动、相互交融,成为人类社会发展最强大的动力和最坚实的基础。首先,物质生产和精神生产日益趋同。把生产看做人的自由自觉性目的的实现,这是马克思主义文化概念得以确立的基点。当代的社会生产,文化因素已成为推动社会生产的主导性力量,以至在生产形态上已经很难分辨哪些是纯粹的物质生产,哪些是纯粹的精神生产。“人文企业”将成为21世纪的发展趋势。其次,文化力与经济力催生新的生产方式。文化力和经济力的融合正在孕育和产生人类新的生产方式。文化力与经济力结合而成的文化产业,以其崭新的生产形态和市场优势,已经成为新的经济增长点。再次,物质消费与文化消费趋向统一。在当代,随着精神生产产品所创价值逐步超过物质生产产品所创价值,人们的文化消费与物质消费亦渐趋平衡且前者愈来愈呈递增态势。最后,物质资源与文化资源构成综合竞争力。当今的竞争是一种综合的和全面的竞争,突显了文化竞争的主导地位。只有充分发挥物质资源和文化资源合力的综合优势,特别是发挥文化资源的软性力量,才能真正形成综合竞争力的强势。我们要发展先进科学的文化产业,就必须把握文化经济互动的发展规律,构筑和形成这种综合竞争力。



为了迅速融入世界范围内的产业革命大趋势,我们党领导人民以昂扬的雄姿,正在进行经济社会的深化改革和产业结构的战略性调整,并取得巨大成就。



视点之三,文化产业创新抢占了产业链环制高点,这是经济及其产业转型的枢纽。文化产业,是人类思维方式变革,并借助高科技、全球化和市场化力量推动的结果,是精神生产向高端跨越的新形式。大家知道,文化生产具有与物质生产相一致的生产四环节特征,只不过她是特殊的生产形式——人类的精神生产罢了,而且她还多了两个环节,即生产环节之前的顿悟构思、策划设计、创造创作环节,以及废物处理、环境保护和生态平衡。生产方式的特殊性,即产品内容的无形化(当然,她要通过一定的物质外壳和物质载体体现出来)和表现形式的有形化,决定了寄寓其中的思想、精神要素或文化含量成为其质量、效益和能量的最重要保证,生产(制作)、流通、分配和消费成为其外在表现的载体和传播应用的媒介;其中的营销,则比物质产品更直接地体现市场实现和价值实现,而消费过程则更多、更直接地面向消费者,接受检验、裁判和选择;而最后一个环节的废物处理、环境保护和生态平衡,文化产业更能大显身手。



可以说,精神生产六环节比之物质生产四环节更具创新特征,更能反映人类生活的动力、活力,以及个性化需求。精神生产链环的这一特性,突显了其微笑曲线两端的功能作用。首端的创造创作(包括发端策划、研发设计、主题确定、题材构思,以及与生产制作衔接等)和末端的营销和消费,构成了精神生产链条微笑曲线的两个高端;首端决定或主导末端,而末端则反作用并影响首端。在现实实践中,两端的作用反作用、主导反主导的位置是可以互换的。在一定条件下,营销与消费决定和制约产品的创造创作。那么,如何抢占这两个制高点呢?唯有将核心资源向首末两端作科学配置倾斜,才能走到微笑曲线的两端。达此目的的制胜之道是创新自己的知名品牌。



我国以世界工厂著称,但即使是最棒的企业在世界上的名气也不大。以华为集团为例。1988年,该集团以不到4000美元作为启动资金,却用少于20年的时间,走过了从一个小进口商成长为一个巨人集团的辉煌历程。2008年,集团收入比增43%,超过180亿美元,成为仅次于爱立信的世界第二大电话硬件制造商。2009年上半年,美国《商业周刊》把它列入全球最有影响力的10个企业之一。然而,它却是其中国际知名度最低的一家公司。这种状况的奥妙在哪里呢?就在于我国的公司,缺乏创新和过硬的服务。突出表现在:一是为数众多的重复建设的同质化企业,在国内市场激烈竞争,导致利润太低;二是营销方式落后,没有直接面向全球客户和消费者,没有采取人性化的销售和售后服务,且采用低价格竞争,而不是创新。与此形成鲜明对照的是,世界上超级文化集团公司都把最先进的科技与现代市场营销策略完美结合起来,因而创造了许多知名品牌。他们这种结合的艺术和造就的经验,倒值得认真地效仿借鉴。抢占文化产业制高点,让中国文化品牌走向世界,除了在创造创作端下大力量外,还要在营销和消费端打起十二分精神。不仅要研究国内各地区、各民族的消费状况,还要用足心机研究国际文化消费潮流,研究各国、各地区、各民族的消费心理、爱好兴趣、风俗习惯和特殊诉求,力求做到知己知彼、百战不殆。





二、解放和增强文化产业活力,加快建设文化支柱性产业的历史进程



全面深化改革新的改革观指导下的先进文化产业建设,将以其精神生产的创新方式在中国大地上全面推进。



(一)解放思想,勇于改革创新,实现先进文化生产力的大解放、大发展



要把文化产业的跨越式发展作为思想解放和增强文化活力,发展先进文化生产力的重要目标。所谓跨越式发展,就是指在一定的历史条件下后发者对先行者某个发展阶段的超常规赶超行为,它是与渐进式发展方式相比较而存在的一种特殊发展方式。不能亦步亦趋地重走人家的发展路子,不能按部就班的循序渐进,而是要充分利用当今科技经济文化所提供的有利条件,学习与借鉴经济发达国家和地区的成功经验,对自身的自然环境、经济资源、文化资源、区位优势和发展条件等进行重新认识与定位,找准突破口,努力实现赶超。当前,我国要着力在文化及其产业上实现后发跨越。



一是必须实行以先进思想、先进文化和先进适用科技为先导,推动精神生产均衡协调发展战略,建设先进文化产业支柱产业。二是必须实施以体制创新为主导的国家创新战略,力争在教育、人才、科技和产业层次上实现新发展、新突破,增强先进文化生产力的赶超水平。三是必须实现文化生产方式的重大变革,努力在文化产业发展的先进性、生产关系的适应性和生产力诸要素先进性上下功夫,着力增强经济、文化和社会之间,城镇文化产业与乡村文化产业之间,内源型文化产业与外源型文化产业之间发展的协调性;着力加强产业规划与环保规划,提升文化竞争力,促进文化产业可持续发展;着力推动区域文化产业合作,拓展发展空间;着力推进政府职能转变,强化文化产业服务和管理,促进社会公平建设和享有文化产业权益。



特别重要的是,要倡导和鼓励广泛开展群众性文化创意等重点文化产业实践活动,扶持和帮助大众创业者结合创业愿望,发挥所长,各得其所,自成其业。还应在全社会倡导并创造多种条件,建立科学有效机制,让中青年人通过诚实良好的劳动,包括精神生产劳动,即通过第一次分配,并鼓励自主创业,满足自己的生存和发展要求;让壮年、老年人通过良好的社会保障制度,并使更多的人拥有包括文化资产等在内的资产性收入,从而使自己过上美满幸福的晚年生活。



(二)建立独立的统计指标体系,推动文化产业的建制化发展



一方面,发展文化产业,首先必须将其纳入国民经济与社会发展规划。也因此,其首要的政策扶持,就是建立独立的文化产业统计指标体系,并把它纳入国民经济和社会发展统计指标体系之中。其重要性,在于非如此,则政府和社会各界无法全面准确了解文化产业发展的现状、趋势和存在的问题等等,制定合理的竞争性产业政策也就无从谈起。在此基础上,我们要发展 “政治性文化产业”,这不是指权力金钱化,而是像市场评价企业一样,从产业的角度来评价政府效能,比如为政府做一套指标,把成本、产出都算进去,改革政府职能、提高效率,打造有中国特色的政治文化。



(三)科学规划和建设中国特色的文化支柱产业体系



1、建设文化产业系统的基础性产业──教育产业。要把教育作为我国的基础性、前瞻性和战略性产业放在优先发展的地位,给予重点扶持;建立多元化投资、多元化经营、多元化受益的教育产业动力机制。



2、建设文化产业系统的动力性产业──智力产业。着力培养具有创新特色的“实验室经济”,大力提升科研成果水平和转化率;力争在建设有中国特色的“思想库”、“智囊团”、在学术创新的发展上,在为党委、政府科学决策服务上,在应用开发拓展上取得新突破。



3、建设文化产业系统的主导性产业──高新技术产业。力争到2020年,在全国六大区域的重点地区,建成一批具有高新技术品格的世界级现代工业基地,形成高新技术产业群和产业带,组建高新技术企业的联合舰队,使我国现代工业的高新技术水平进入世界前列。



4、建设文化产业系统的设计性产业──创意产业。创意产业包括许多门类,其实质是设计、创造和创新。要以改革创新精神把创意产业放在优先发展的位置,逐步建立我国文化产业强大而完整的体系,推动文化产业的大发展。



5、建设文化产业系统的导向性产业──信息传媒产业。加快“三网”联合步伐,运用当代媒体新手段、新技术、新形式,更好反映党领导人民实现中华民族伟大复兴和创造新生活的巨大力量和澎湃激情,更充分地满足老百姓了解国内外新闻动态、经济文化社会资讯和文化娱乐方面的需求。



传媒产业是沟通人与人、人与社会之间信息的产业,有四大支柱:报业、图书业、出版业;广播、电影电视业;音像制品业;互联网业。英国有权威说,如果哪个国家不掌握半导体与微电子技术,那么它就会迅速加入不发达国家行列。互联网所引起的革命将是划时代的:它正在和即将刷新产业革命的速度,引起流通革命,导致信息教育革命和信息社会革命,改变发展中国家的工业化模式,推进广大企业的创新精神。我国正在充分利用这一契机,努力实现赶超。



6、建设文化产业系统的感染性产业──艺术产业。要通过产业导向来规范艺术市场,促进艺术生产的繁荣发展。不断满足人民群众日益增长的对文学艺术和文化生活的多方面需求,使中国艺术产业在世界上占有重要地位,并在世界人民中产生巨大影响。



7、建设文化产业的标志性产业——城市景观产业。城市景观产业具有实用功能、鉴赏功能和教育功能。国内外许多先进城市极为重视造型艺术和城市景观的价值功能,全力推动其产业化发展。我国要结合文明城市群建设,使城市景观的保护、建设与经济建设、文化建设、社会建设和生态建设相适应,与人民群众的物质文化生活相提升。



8、建设文化产业系统的持续性产业——海洋文化产业。海洋,是文化和文明之母。它是人类文明的连接点,是社会历史更替的策源地,始终关乎人类文化和文明发展的生命线。我国是海洋大国。如何依托海洋进而建设海洋文化强国,成为紧迫而重大的课题。一是要向海洋文化的广度深度进军,制定海洋文化强国的战略规划,捍卫我国海洋权益。二是要大力发展海洋文化博览业、旅游业和生态业。三是建立两岸四地海洋文化发展促进联盟,推动中华经济圈海洋文化产业的发展壮大。四是要加强海洋知识的科普工作,加大海洋文化传播、宣传力度。五是要加强海洋文化的科学研究,形成有中国特色的海洋文化知识理论体系和研究传播普及机制。



9、建设文化产业系统的怡情性产业──休闲产业。休闲产业的发展方向和路径应以旅游业为龙头,以体育健身业为基础,以时尚高雅参观业为中心,以娱乐业为动力,突出重点,加大投资力度,加快发展。力争至2020年,在我国形成门类齐全、设施完备、软硬件配套,具有鲜明特色和强大吸引力的休闲产业体系,其发展程度和水平居世界前列,使人民充分享受到改革开放和现代化建设的丰硕成果。



(四)建立文化产业“试验示范区”和“国际合作区”



推动文化产业的大繁荣、大发展,也要以大开放的姿态走向世界。经中央批准同意,可在沿海发达地区建立全国性的“文化产业试验示范基地”和“文化产业国际合作区域”,以探索具有中国特色、中国风格、中国气派文化产业大发展和国际合作的崭新道路。



(五)锻造产业链,力推文化产业质的飞跃



要力推我国文化产业的超常规跨越,需要发挥多个积极性,实行市场、企业和政府的有机结合,形成制度合力;需要实行文化与科技的有机融合,形成创新优势;需要实行文化生产者与激励机制的有机统一,形成创造活力。



1、建立科学创新体系,抢占产业链环制高点。文化生产具有与物质生产相一致的生产四环节特征,而由于特殊的生产形式,它还多了一个策划设计、创造创作环节。其首端和末端的营销及消费,构成了精神生产链条微笑曲线的两个高点。精神生产五环节比之物质生产四环节更具创新特征,更能反映人类生活的动力、活力,以及个性化需求。发展我国的先进文化产业,需要在抢占这两个制高点上创出制胜之道。



2、锻铸文化产业“引进-消化-吸收-创新”的良性循环链条。文化产业创新,一条最现实和根本的途径就是走引进、消化、吸收和创新相结合的路子。实现跨越式发展指的就是能够跳过研究、开发、试验阶段而直接应用发达国家的企业比较成熟的经验和技术,创新品牌。一是从国情出发,坚持正确的引进方针,使引进与消化、吸收、创新和树文化品牌诸环节有机结合起来。二是从厂情出发,注重技术创新的层次性,使文化品牌的创立成为动态发展的过程。三是把握好消化吸收这一核心环节,使创立文化品牌真正落实到创意、创新和创造的全过程。四是在消化吸收过程中提高创新的能力和水平,不断实现文化品牌技术的赶超和跨越。五是以市场价值实现为核心,形成一个“技术开发—品牌创新—科学管理—价值实现”的先进科学的管理体系。



(六)加大改革和发展力度,建造文化产业核心航母



中国的文化产业要在国际上与发达国家分庭抗礼,就必须在产业集聚和集约建设上有所作为,推进大集团战略调整。(1)组建全国性报业集团。打造在世界上具有强大竞争力的国家级报业集团。(2)组建广电影视传媒集团。实现广播、影视、互联网一体,有线、无线联合,区内条块贯通,打造国家级现代广电影视传媒集群,力争建设一个在全球有强大辐射力的广播影视传媒枢纽。(3)打造出版发行集团。整合全国资源,发展文化大物流产业,打造一个在世界上有重要影响力和辐射力的书刊文化配送基地,输出中华大文化。(4)打造国家级演艺集团。整合全国性演艺资源,增强外引内联力度,全面提升音乐文化水准,打造一个在世界上具有重大影响力和国际竞争力的演艺集团品牌。



三、以十八届三中全会《决定》为指导,推进全面深化文化体制机制改革



第一个举措:以发展文化产业为核心,大力推进文化“经济化”



中国的先进文化是由文化产业、文化事业和文化公益事业构成的有机整体。文化事业和文化公益事业目前面临活力和后劲严重不足的状况,而文化产业是一个蓬勃发展的朝阳产业,由于其生产规模大和市场运作的灵活性,具有不断再生和扩张的功能。以文化产业为枢纽,带动文化事业和文化公益事业发展已成大势。首先,各级党委政府在保持对文化事业和文化公益事业投入不断加大的同时,要充分利用文化事业和文化公益事业长期积累的资源,从人才和物质技术基础等方面培育和支持文化产业的成长。其次,通过大力发展文化产业带动和促进文化事业和文化公益事业的发展。一方面,通过发展文化产业,为文化事业和文化公益事业的发展提供外在的压力和内在的动力;另一方面,用产业化方式发展文化事业和文化公益事业,盘活其存量,增加其增量;再一方面,通过发展文化产业,为文化事业和文化公益事业提供产业化运作示范。同时,通过发展文化产业,为文化事业和文化公益事业提供物质和智力支持,使文化产业在某种程度上兼具事业性和公益性。最后,确立文化产业在整个“文化经济”中的主导地位和作用。通过发展文化产业,把文化和经济这两个长期分离而相对独立的领域高度融合起来,建造“文化经济”的强大体系。



大力发展文化产业,必须充分调动以党和人民为核心的社会主义新型主体的积极性和创造性,加速中国特色的社会主义文化产业战略性调整。首先,确立“精神产业”战略新理念。认真学习和借鉴西方发达国家文化产业的成功经验和有效机制;认真学习和借鉴世界各国的先进技术和科学管理经验,在全社会倡导精神产业的战略新理念。大力推进文化创新、科技创新和体制创新,发挥我国的独特优势和后发优势,努力实现文化产业的跨越式发展。其次,规划和建设有区域特色文化产业体系的支柱产业门类。根据全国各地的实际,重点发展教育产业、智力产业、高新技术产业、创意产业、互联网产业、艺术产业、城市景观产业、江河文化产业、体育健康产业和休闲旅游产业十大产业,并加大文化产业向其它产业的扩张和渗透力,建立起完整系统的文化产业体系。最后,科学规划和调整区域文化产业的生产力布局。一是根据各地精神生产力地区发展不平衡性和发展的多层次性,按照开展竞争和“适度垄断”的原则,合理规划产业结构和产品布局,在大中城市,重点发展高新技术产业群、产业带,发展具有国际竞争力的文化产业企业集团,发展优势明显的文化支柱产业,还可设立文化产业先行试验区。在其他地区要集合力量嫁接国内外科研成果和专利技术发明,加大招商引资力度,发展一批文化名牌产品、一批文化企业集团和一批文化支柱产业;形成特色鲜明、发挥自身资源优势的文化产业门类。二是实行内源型和外源型并重发展的方针,着力发展一批文化内涵丰富、附加值高的产品。鉴于我们省文化的产业化发展水平总体上还不高的现状,要采取切实有效措施,增强原创能力,提高核心竞争力,创作一批具有自主知识产权的文化产品。同时,为了实现跨越式发展,必须加大投资,扩大增量,建设一批现代化程度高的文化企业,从而实现文化资源的最优配置,放大文化资源的效用。三是注重精神产品的软性开发和素质升华。要采取一切可能手段,包括经济的、行政的、法律的、道德的软硬措施,坚决而有韧性地改变文化在一些地方存在的落后、庸俗、低劣等状况,恢复和提升中国文化产品的科学含量和精神活力,恢复和提升中华民族优秀文化成果在国际上的崇高声望,以具有中国特色和中国气派的文化产品强有力地参与国际市场竞争,使本省的文化出口产品在国际市场上占有一席之地。



第二个举措:建立“文化产业‘试验示范区’”



首先,在区域内建立和完善“文化产业‘试验示范区’”政策体系。研究落实推进过程中碰到的政策配套、资源整合、资金投入等难题。既要深化行政体制改革,做好文化产业体系的建设和实施规划,又要开放建设主体,鼓励大企业进入、大项目带动,推动文化产业有一个大发展。支持社会资本参与和经营国家不予禁止的文化产业;鼓励和支持民间资本从事文化产品生产和文化服务业务,参与国有文化单位的公司制改造;在税收标准、债务冲销、资产处置、社会保障、知识产权保护和人员安置等方面出台相关政策、法规,不断优化创业环境,为“文化产业 ‘试验示范区’”发展创造良好条件。



第二,要从战略全局上制定“文化产业‘试验示范区’”发展规划。在区域内,全面推进六大战略:①文化资源聚集战略;②产业链延伸战略;③支柱产业带动战略;④产业文化援助战略(支援性服务业培育战略);⑤标准和品牌引领战略;⑥市场营销战略。要充分发挥党委政府在推进“文化产业‘试验示范区’”发展中的主导作用,尽快制定涵盖物质产业和文化产业互动发展的长远战略,合理规划区域发展布局。可设立文化产业先行试验区,抓住典型,以点带面,推动发展。



各级财政要加大对“文化产业‘试验示范区’”的扶持力度和财税支付转移力度。比如,在粤东西北各选一个区、县,专门制定“文化产业‘试验示范区’”优惠扶持政策,并设立财政专户,给予专款专用。



第三个举措:在深化改革,推进体制机制和发展思路科学创新方面有新突破



1、推进文化发展方式的科学有效创新管理。



首先,加强和改善党委、政府对文化产业试验示范区的科学领导和科学管理。党委和政府应率先转变职能,切实从产业政策转向竞争政策,做竞争秩序维护者。试验示范区要乘着转变发展方式、落实国家《文化产业振兴规划》的大势,敢于开先河,闯出一条管理体制的新路。



其次,完善文化产业的政策配套体系。必须冲破发展的实践禁区,特别是认真研究落实产业发展中碰到的准入资格、政策配套、资源整合和资金投入等问题。最近一个时期,必须认真研究如何把文化产业发展与社区和新农村文化建设紧密结合等问题,落实好国务院《文化产业振兴规划》, 加快发展民俗文化、文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等重点文化产业。要降低准入门槛,积极吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域,参与国有文化企业股份制改造,形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。要加大政府投入和税收、金融等政策支持,大力培养文化产业人才,完善法律体系,规范市场秩序,为国家实施文化产业振兴规划提供强有力的基层基础保障。



2、建立文化产业 ‘试验示范区’”发展的促进机制。



其一,建立符合先进文化大发展规律的导向机制。首先,政治导向。必须坚持以科学发展观为指导,有利于解放思想、改革开放,有利于发展先进文化,有利于增强文化活力,有利于促进社会和谐。其次,观念导向。确立经济文化互动发展和经济文明观的新观念;确立文化产业具有必然性和现实性的新观念;确立文化产业市场化和全球化的新观念。最后,产业导向。要科学确立“文化产业‘试验示范区’”发展的产业化导向,构筑产业化发展框架,出台推动产业化发展的竞争政策。



其二,建立体现民族精神和时代精神的“文化产业‘试验示范区’”的优化机制。一是把握合理原则。要以现有的产业规模、市场发育程度、生产力地区分布状况和社会资源利用程度等为依据,确定产业结构调整的方向、步骤和进程,以达到生产要素的合理配置。二是把握先进原则。文化产业的结构调整,要为经济文化保持较快增长、科技进步和提高产品在国际市场上的竞争力,为经济和社会文明程度的提升,为人和社会的可持续发展提供动力支撑。三是把握提升原则。通过结构调整,促进全社会范围内的专业化协作和社会化大生产的发展,打破低水平重复生产,盘活存量,优化增量,提高经济社会效益,使文化产业对人才和技术有强大的吸纳能力和产出能力。四是竞争原则。在市场规则主导下,做到竞争有序、管理有方和规范有力,使不同经济成分之间、不同市场主体之间、不同地区之间文化产业主体实现平等竞争,形成一个良好的内循环机制。



其三,建立与科学发展和转变经济发展方式相适应的运行机制。推进体制创新,加快“文化产业”立法,以实现经济关系的市场化,企业行为的自主化,宏观调控的间接化,经营管理的法治化。当前要紧的,一是推进政府转型,实现运行机制由政府主导向市场主导转变,资源配置由政府调控为主向市场支配为主转变;二是理顺产权关系,确立生产经营企业的市场主体地位;三是深化文化企业的内部改革,建立适应生产高级化、经营高端化和人才争夺白热化竞争格局的运作机制,全面提升企业的创新能力和综合水平。



其四,建立充分调动全社会增强文化活力,全面建设文化产业积极性的动力机制。一是营建宽松、宽容和宽厚的良好社会文化环境,营造优秀文化人才辈出、文化创造热情迸发的浓厚人文氛围;二是建立为精神生产者发挥聪明才智、实现自身价值创造条件的机制,包括公平、公正的利益激励机制,评估、评职、评优、考核和升职机制,促进健康身心、怡悦精神的调节机制,合理的人员流动和调配机制,等等;三是建立一支高素质的文化产业大军的机制,包括培养、吸纳、选拔和留住人才、发挥所长的机制,以及推动文化人才队伍的培育、提高和创新、创造的机制,等等;四是建立促进政府转变职能,增强服务观念,创新管理方式的机制。







(作者系广东省文化产业研究中心主任,国家二级研究员)





















“中国梦”呼唤文化复兴





丘树宏





建设中国特色社会主义,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,中国文化的复兴既是其中的重要内容和目标,又是其中的必要条件。人类发展的历史证明,只有创造了新的文化形态,才能引领新的社会形态发展和最终确立。西方发达国家从文艺复兴到思想启蒙运动,创造了与工业社会相适应的新的政治文化,所以西方发达国家主导世界几百年。我们说,21世纪是中国的世纪,而只有中国拥有新的经济发展模式和政治文化形态,这一命题才能最终实现。换一句话说,只有实现了中华文化复兴,才能说真正实现了中华民族的伟大复兴,才能说完全实现了“中国梦”。



一、中国正处于300年来“文化复兴”的最好时期



回顾历史,中国文化曾具有强大影响力,但在近代却明显式微。当前,我们的综合国力迅速增强,国民的自信心空前高涨,全球化使我们的环境空前开放,也可以说中国文化迎来了近300年以来最好的历史机遇。面对新环境、站在新起点,中国的“文化复兴”显得尤为必要。



经济实力的显著提高为“文化复兴”提供基础。经历了30多年改革开放的中国,经济蓬勃发展,一方面,人们生活改善,精神文化需求随之增长,另一方面,经济发展过程促进了许多新知识、新技能、新法规、新制度的形成,再者,丰富的经济生活提供了广泛的文化素材。概言之,强大的经济基础成为中国“文化复兴”的重要前提和动力。



    信息技术的高速发展为“文化复兴”提供平台。手机和互联网的普及大大改变了人们的生活方式,观念交流变得十分快捷和畅通,公众文化空间不断扩大,人们随时随地创造着、接受着、传播着各种文化。中国目前已拥有近8亿的手机用户和超4亿的网民,“文化复兴”在信息时代能达到更广泛、更深入、更迅速的效果。



国家层面的大力推进为“文化复兴”提供保障。科学发展观正把中国的发展模式推到以人文本、全面协调可持续发展的新阶段。近年来,党中央、国务院做出了建设中国特色社会主义文化强国的战略决策,提出了社会主义文化的大繁荣、大发展的重大部署,提升文化软实力和竞争力进入国家重大战略层面,以文化论输赢的发展观念逐步推开,成为“文化复兴”的重要条件。



人文资源的丰富厚重为“文化复兴”提供支撑。历史悠久的中国拥有灿若星河的文化名人名作,其中蕴含着无数具有深刻启示意义的思想精华,且随着文化交流,中国优秀文化在外国社会深受推崇。中国更要通过“文化复兴”,在弘扬优秀传统文化的基础上吸纳全人类先进文明,重树文化自信、擦亮文化品牌。



社会环境的多元开放需要“文化复兴”提供精神支柱。处于经济社会转型阶段的中国呈现多元开放特性,以经济关系的变革、民主法治的推进、社会阶层的分化、人口流动的频繁、思想观念的差异、利益诉求的觉醒等作为表征。人们在面对这种复杂环境的过程中往往感到无所适从、迷茫彷徨。强化精神家园的归属感和理想信仰的坚定性成为普遍渴求,也是“文化复兴”的关键作用。



二、欧洲的“文艺复兴”与中国的“文化复兴”



欧洲的“文艺复兴”,起源于意大利,是在经历了被称为“黑暗时代”的中世纪以后,资产阶级在复兴希腊、罗马古典文化的名义下,以人文主义作为最普遍、最基本的理念,借此发起了一场弘扬资产阶级思想和文化的运动,被称为第一次欧洲思想解放运动。



中国的“文化复兴”在历史长途上也留下过深刻的脚印,我国古代社会有过多次文化复兴运动,其中影响较深远的有唐代的古文运动和宋代的理学运动。在近代史上,梁启超将清代称为“中国之文艺复兴时代”,后来胡适等人又把五四新文化运动称为文艺复兴。五四新文化运动在为中国大地请来了“德先生”和“赛先生”,对中国社会进步起到巨大的推动作用,同时也衍生了否定中国文化,打到孔家店,全盘西化等文化意识副产品,这恰恰正是一种民族自卑感的表现。而文化大革命则是一次严重的“文化自残”。到了20世纪90年代开始,正是对新文化运动以来所形成的文化缺失和民族自卑感进行的反思和纠正,以恢复中华传统文化,重树民族文化自信心,中国才正式有了 “文化复兴”的提法。



欧洲的“文艺复兴”和中国的“文化复兴”都是在社会经济发展到一定程度后产生的必然结果,是适应相对应的经济基础发展而成的上层建筑。然而,有异于欧洲“文艺复兴”运动的阶级性,中国“文化复兴”运动的“文化”主要是指精神文化,其目标是推进世界文化的整合,引领世界的和谐发展。中国的“文化复兴”实际上是实践科学发展观,实现社会主义和谐社会的内在要求,是实现民族文化伟大复兴、实现“中国梦”的必然途径。



此外,与欧洲“文艺复兴”运动以人文主义冲击宗教神权的束缚,解放人们的思想,重视人的价值,崇尚人性的人文主义世界观不同的是,中国的“文化复兴”以建设充满博爱、和谐、包容、创新等精神的中国文化为己任、以复兴中华民族的繁荣富强为使命、以唤醒每一个公民的民族自信心和捍卫每一个公民的平等权利为宗旨,并在此基础上全面地重新检讨中国文化传统,确立中国文化的真精神,拥抱丰富多采的世界文明成果。



总之,欧洲的“文艺复兴”,更多的还是在“文艺”范畴,而中国的“文化复兴”则不仅包括“文艺”,还包括整个“文化”,而且还是“大文化”。



三、当前中国文化面临的危机



中国是四大文明古国之一。但当前中国却面临着前所未的文化危机。根源在于中国传统文化与西方工业文明的激荡;传统自然经济、计划经济向市场经济转换过程的阵痛及有全球化时代地到来对我国的政治、经济、文化与日常生活的各个方面的冲击。具体表现为:



一是传统价值规范的“迷失”,新的价值理念的重建艰难曲折。西方列强在鸦片战争中用十分野蛮的“坚船利炮”打开了中国的大门,中国传统的自然主义和经验主义文化模式开始受到真正的挑战,到“五四”运动时爆发激烈的文化冲突,传统文化受到前所未有的批判,传统价值在社会生活中的规范作用受到怀疑。十年“文化革命”更是造成了与传统文化的彻底断裂,而新价值理念重建仍然任重道远,这使得经济运行局部失灵,精神家园失去守望。



二是传统文化面临的双重困境。一方面,传统文化的具体形态正遭遇后继无人和日渐萎缩的危险:传统文学的诗、词、曲、赋少有人问津,传统文化技艺如民族音乐、民族戏剧、曲艺、国画、书法、对联、灯谜、中医、算盘几近后继无人;记载保存着中国五千年文化宝藏的文言文这一传统文化中的独特语言尽管还有残存,但已岌岌可危,而“托福”和GRE培训人满为患,进入中国文化宝藏的通道没有了。很多传统节日及各种民俗,如七七牛郎织女“乞巧”节、重阳登高节、腊八节,敌不过西方洋节日如圣诞节的隆重、丰富和深入。儒家、道教、佛教三大本土文化的核心价值已经基本上不能影响现代中国人在人生中面临的重大选择。



另一方面,拯救传统文化的过程中又出现了大量的误区,首先是生吞活剥现象,典型的就如当下流行的汉服运动,穿上简单复制的汉服仿佛与日常生活格格不入的戏子;其次是文化伪造现象,如民族节日时节,借元宵节推销汤圆,借端午节推销粽子,借中秋节推销月饼,这些都是商人进行文化造伪的例证等等。



三是文化创新创意不足。主要表现于我们的文化生产。我们被视为世界最大的文化“山寨版”国家。我们的出版、影视、音乐、动漫等行业的文化生产,不仅难敌美欧日本,甚至不及韩国。我们正忙于在域外文化产品的进入和本土资源的保护(如频道等)方面费尽心机,而西方文化以同样成熟的市场运作方式,一遍遍卷走中国社会文化市场所能产生的巨额利润。



四是文化传播落后于世界一般水平。 60多年来,我们几乎没有任何新的可输出的思想资源。所有可以炫耀的文化资本,都是近代以前就有的东西。中国领导人在国外大学和国际会议上的讲话所引经据典的内容几乎都是中国传统文化的内容。遍布世界许多地方孔子学院主要教的是汉语。当代中国人对自己本民族文化的理解基本上局限于中国的戏曲艺术、武术、书法直到饮食文化。即使近几年来披着中国元素外衣的欧美电影大片越来越多,但中国元素如武术、民俗文化,只是满足观众对同一主题用不同方式叙事的新鲜感,真正成功的不是中国元素,而是受到欧美观众认同的价值观和叙事方式。中国文化在世界范围内的传播仍十分有限。我们对于西方及其他民族的文化,实际上仍处于非常被动盲目的状态,如面对基督教新教的广泛传播,我们还是显得办法简单生硬。



四、亟需开展全国性“文化复兴运动”



21世纪是中国和平崛起的历史机遇期,要建设与中国特色社会主义相适应的文化形态,广泛开展文化复兴运动有着极其重要意义。



中国特色社会主义核心价值的重构是文化复兴的主命题。市场经济资本主义和社会主义都可以用,中国特色就关键在文化,在其独具特点的社会理想和人生原则。与这一社会理想共生的时代精神和价值追求是中国特色社会主义的无形支撑和决定因素。核心价值重构必须放在全球化的大背景下,支撑中国特色社会主义建设、中国和平崛起、民族团结、社会和谐、实现“中国梦”等重大使命。我们亟需在社会主义核心价值体系的基础上,对中华文化进行整理凝炼,从而构建为中华民族和老百姓广泛认同并自觉实践的核心价值体系。



需要指出的是,社会主义核心价值的构建一定注意一个重要问题,即不能将其桎梏在纯政治或政党的层面,而应该让其完全“落地”,成为一种社会教化,一种属于老百姓的全社会的信仰文化。



中西文化的整合融通是中国文化复兴的关键和路径。中国传统文化自春秋战国时代起就蕴育了儒家、法家、道家、墨家等为中华民族广泛传承和认同的思想价值,以及各个方面的优秀传统文化,这些宝贵的思想和文化在建设中国特色社会主义、建设和谐社会的当今仍然具有重要的基础价值和现实价值,具有非常重要的核心价值重构的活性因子。问题是,由于许多的历史原因,我们再这方面的现状显得非常紊乱,非常的没有头绪。我们必须对传统文化进行一次全面而彻底的整理,“去其糟粕,取其精华”,搞清楚哪些是可以完全可以保留的,哪些是腐朽衰败必须彻底抛弃的,哪些经过改造完善之后还可以继承利用的。



另一方面,西方资本主义在几百年的历史中创造了中国传统文化所欠缺的科学理性精神、法制契约精神,这正是现代市场经济成功的必要保证。在中国这样一个大国建设中国特色社会主义,不可能超越市场经济阶段而直接进行后现代化阶段。也即我们重构的时代精神和核心价值必须有效地整合中西文化中具有鲜活动生命力的部分。而国家层面牵头进行有效研究和提炼势在必行,这样才能避免“五四”新文化运动和上世纪末文化热过程中出现命题相似而无法深入导致无疾而终的怪圈。

   
经济运行规范和生活规范重建是文化复兴的当务之急。挖掘传统文化,注重经济伦理建设,建立中国特色的管理文化、经济运行范式和社会发展模式的设计,弥补市场经济导致的物质主义缺限,实现文化与经济的良性互动。坚持复兴不是复古,一方面要发扬传统,另一方面又要吸收外来文化之积极因素。把东方和西方的文化精华整合到一起,使之变成具有可操作性的思想纲领贯通现代社会。针对目前道德失范的现状,要以培养健全优秀国民为目的,进一步细化《公民民道德建设纲要》,制定包含通则、食、衣、住、行五大部分的“规范”,对全体公民在食、衣、住、行、育、乐诸日常生活方面提出基本要求,进而扩展为全社会的生活理想,提升公民素质,增进社会和谐。



以试办“文化特区”为突破口加快文化体制改革是文化复兴的有效探索。改革开放30多年来,我国的经济体制改革已经取得了举世公认的巨大成就。这是我国经济社会发展的第一个重大的历史性台阶,它为政治体制包括社会体制和文化体制改革打下了良好的物质基础、观念基础和社会基础。而作为第二个大台阶的文化体制改革,虽然有所进展,但是存在问题很多,阻力很大,总的局面没有打开。为此,在目前政治体制改革未能全面铺开的情况下,在按部署抓紧推进目前全国的文化体制改革的同时,选择一些地区和城市探索设立“文化特区”应是当前文化体制改革的一大突破口。总的思考是可以仿照“经济特区”的做法,在全国选择若干个经济社会发展程度比较高、市场经济体制比较完善、文化事业和文化产业比较发达的地区或城市,由中央确定为“文化特区”,赋予一系列的权利和优惠政策,其中最重要的就是允许这些地方在全面推进文化体制改革的同时尝试开展最大限度的政治体制改革,这是“文化特区”成功与否的生命线。



“文化特区”“特”在创新。的文化体制改革可以说是准政治体制改革,需要大胆创新的地方很多,包括:文化管理社会环境的创新;文化的准入机制和投融资体制的创新,制定公平合理的市场准入条件,为所有制组织形式的创新释放空间;最大限度地调动社会力量办文化的积极性,激发文化发展的活力;制定更加优惠的财政投入和税收政策,鼓励社会资本进入文化领域,为文化软实力的发展,提供坚实的政策保障,等等。制定这些创新措施,需要一片不同于全国其它地区的“土壤”,而这片特殊的“土壤”,就是“文化特区”。



繁荣文学艺术是文化复兴、构筑精神家园的源头性、基础性工程。文学艺术作为文化的重要组成部分和最具活力的部分,在培育民族精神、提高国民素质、塑造健全民族性格、激发创新活力方面,发挥着十分独特而重要的作用。首先要通过深入开展中华民族悠久历史和优秀传统文化的教育,不断增强民族文化认同,振奋民族精神。第二、要通过深入挖掘、整理和创新独具民族特色的文化艺术形式,展示我国哲学、社会科学、文学艺术、科学技术等方面的成就,以及崇高的民族精神、民族气节和优良的道德风尚,不断增强全民族的自尊心、自信心、自豪感。第三、要通过现代传播和交流,使民族文化和民族精神成为实现中华民族的伟大复兴提供精神支持和文化滋养。第四,要大力繁荣文学艺术创作,创作出大批具有中国文化传统特色、与世界文明共同价值相通的优秀作品,为全体国民一直人类提供良好的文化产品,真正实现“百花齐放,百家争鸣”,实现文化的大发展、大繁荣。





    



(作者系中山市政协主席,中国作家协会会员,中国音乐家协会会员,广东体改研究会副会长)











中国梦呼唤“海上丝路”复兴







丘树宏





今年910两个月,国家主席习近平出访时连续两次讲到路上丝绸之路和海上丝绸之路。97,习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表题为《弘扬人民友谊 共创美好未来》的重要演讲,盛赞中哈传统友好,全面阐述中国对中亚国家睦邻友好合作政策,倡议用创新的合作模式,共同建设“丝绸之路经济带”,将其作为一项造福沿途各国人民的大事业。102开始,习近平开启了印尼和马来西亚的东南亚访问之旅。103,在印尼国会大厦,习近平在演讲中用一个词、两首歌、三个故事作为线索,尤其是重点讲到了郑和,以期开启新时代的海上丝绸之路,接棒继续书写中国与东南亚的千年情谊。



这是中国领导人第一次那么集中突出地利用两条丝绸之路开辟新时代的外交,值得称道和深思。



由于在2012年以来接连创作了大型史诗《海上丝路》、大型音乐情景歌舞《海上丝路·香云纱》和大型史诗《Macau 澳门》等,目的就在于引起人们对海上丝路的关注和重视,因而对习近平关于海上丝路的阐述反应特别敏感和强烈。



海洋的发现与利用,无疑是人类发展的一个历史性大进步。而通过海洋达至的各个新大陆的发现,更是人类发展的历史性大跨越。通过这个大跨越,人类大大扩展了疆土,更大大扩展了视野;前者是有形的,是人类借以生存发展的资源,后者则是无形的,是从有形资源衍生出的一种崭新的文明——海洋文明。



而中国,则是海洋文明重要的发源地之一。甚至可以说,中国是世界上最早走向海洋的国家,是最早的海洋文明古国。中国是龙的国度,龙是中国最重要的图腾。水,包括江河、大海,都是龙的家乡。是龙,就注定要走向海洋。且看《山海经》;且看《庄子·逍遥游》:“北冥有鱼,其名为鲲。鲲之大,不知其几千里也。化而为鸟,其名为鹏。鹏之背,不知其几千里也;怒而飞,其翼若垂天之云。是鸟也,海运则将徙于南冥。南冥者,天池也。”如果说这是神话,不足以说明,那就看看中国所有沿海城市在新石器时代的那些出土文物吧;如果还不能说明,那就再看看以下文字:



春秋战国时期,越国称霸中原时,曾越海北上在山东半岛南部建属地琅琊,统治达数百年;公元前219年盛夏,秦始皇派徐福带领三千童男童女,从渤海出发去日本寻找长生不老药,海上丝绸之路由此盛大启航;公元3世纪有遍航南洋的朱应和康泰;公元4世纪有从印度只身航海归来的法显,后著书立说,传扬佛经,对中国宗教和文化影响深远;公元5世纪有远航美洲的慧深;公元78世纪有远航南洋和西亚的达奚通、杜环和义净等人;公元11世纪有出使高丽的徐兢;公元14世纪有两次遍航亚非的汪大渊;至于15世纪率庞大船队七下西洋遍访亚非的郑和,更是对国内外形成了巨大历史影响。此后又有鉴真和黄檗、隐元等和尚数次渡海,登陆日本,传播文化和宗教,成为中日深为敬佩的博学大师。其中,日长崎福州寺(又名崇福寺),竟有十位闽僧从中国东渡来相继主持,影响深远。以上航海无论是时间上,还是规模上都是当时世界领先的。



当然,这样罗列,并不意味着我们无视或否定世界各国的海洋文明及其贡献。实际上,如果从地域上分,除了共同的海岛文明外,世界上至少有这样几大海洋文明;



一是大西洋文化。主要分布在欧洲、美洲一带。从15世记开始,世界文明的中心,由中国和穆斯林世界,转移到了大西洋亚沿岸地区。渔猎、航海、15世纪~16世纪地理大发现、宗教传播,移民与港口城镇建设,海洋贸易,现代科技与油气开发等,组成大西洋海洋文化的特色内容。大西洋文明特点是,政治开明,经济繁荣,科技和文化发达,从十五世纪一直到今天。现在的主流思想,无论是资本主义和社会主义,都出自于大西洋文明中的思想;而现在的世界财富和世界的思想文化,以及科学中心,还是在大西洋沿岸地区,现在的学术交流,联系最紧密的地方,依然是在大西洋沿岸地区,是在大西洋沿岸地区。



二是地中海文化。地中海在亚、欧、非三大洲之间,有一片宛如水槽的海域,人们戏称它为“上帝遗忘在人间的脚盆”。航海发现、掠夺与海外开拓,多语种与殖民地文化、宗教、文艺复兴,多民族结构、农耕、田园与酿酒文化构成其独特之处。地中海是欧、亚、非三大洲的交通枢纽,是大西洋、印度洋和太平洋之间往来的捷径,因而在经济、政治和军事上都具有极为重要的地位。长期以来,地中海就成为列强争夺的场所。18世纪初,英国曾把地中海当作自己的“内湖”。19世纪初拿破仑横行欧洲时,就曾想夺取英国对地中海的控制权。第一次世界大战期间,地中海成为交战双方海军积极活动的地区。第二次世界大战中,德、意海军同英国的海军在地中海进行过激烈的争夺。时至今日,西方大国正在地中海进行着日趋激烈的争夺。从第二次世界大战迄今,美国第六舰队一直以地中海为根据地,西方一些大国的海军舰只也经常在这里游弋,加剧着紧张气氛。从舰艇数量看,今日的地中海,已成为一些西方军事大国军舰集结密度最大的海域。



三是太平洋文化。早期是西部的亚太文化———中国秦、汉、唐、明之儒家文化与佛教文化,向日、韩、东南亚诸国传播;东南亚地处太平洋与印度洋之交汇,具有周边移民所带来之多元文化(语言、文学、习俗),佛教、回教与印度教交汇之特色。20世纪后期兴起的亚洲四小龙海洋经济文化,以及21世纪中国制造业与海外贸易影响加大所兴起的,以京、沪、穗为中心的中国文化效应。太平洋东部是亚欧移民与美洲土著文化之结合。海洋文化以渔业(如:大马哈鱼与金枪鱼捕获、加工、外销),牧业(牛、羊、驼畜牧),肉、毛、皮加工、制造与贸易,海啸、地震灾害与宗教祈福等结合,成为具有特色的南美太平洋文化。



回顾和反思以上几大海洋文明,我们可以看到虽然有许多共同的特点,包括渔猎、航海、宗教传播、移民、发现新大陆、贸易、人文交往等,但在西方,主要是欧洲,海洋文化却几乎是贩运人口、掠夺资源、侵略战争、殖民地的同义词。葡萄牙、西班牙、英国、荷兰的崛起,都是靠海上争霸发家的。借助于海洋争霸,欧洲人将多少发现的新大陆掠夺成为自己民族、自己人种的“国家”,又“殖民”了世界上多少的国家和地区。



而在太平洋文明中,除了日本步西方后尘,严重沾染了西方海洋强国的强盗、海霸习气外,以中国为中心的海洋文化,特别是以郑和七下西洋为代表的海洋文化,却完全与西方海洋文明相反,体现的是公平交易、交好往来、和平共处。600多年前,中国明成祖朱棣主政期间大张旗鼓地开展海外邦交活动,永乐三年六月十五日,诏令三宝太监郑和率二万七千余人,驾着最大长44丈、宽18长的数十艘宝船出发,开始了世界上最大规模的航行。从1405年到1433年,郑和七下西洋,其规模之庞大、航迹至之广远,称雄于古,蜚声至今,成为中国和世界航海史上空前的壮举,为世界文明与和平发展做出了不可磨灭的贡献。试想想,在那个时代,这样大规模、长时间的国际外事活动,竟然如此的平和、宁静、友好,这是一种怎样的气度,一种怎样的风格,一种怎样的胸襟!



“谁拥有了海洋,谁就拥有了未来。”信然!回想泱泱中国,每当实行海禁的时候,每当实行封闭的时候,每当无视和弱视、失去海洋的时候,就是国家最贫弱的时候,就是国家最危险的时候。而每当国家国门开放的时候,每当国家亲近海洋、重视海洋、走向海洋的时候,国家就充满活力、充满希望,就走向富强。



“海洋强国!”“中国梦!”久违的抱负,伟大的理想,终于在蔚蓝浩瀚的海洋上空荡漾。海洋强国的范围,当然包括海洋意识、海洋疆土、海洋主权、海洋军事、海洋资源、海洋产业、海洋经济,等等,但最高、最核心的标志,应该是海洋文化。具有悠悠五千年文明的中国,一直秉承着传统的“和”文化,在一千多年前曾经是世界最早的海洋强国的时候,我们奉行的是“和”文化;今天,从改革开放开始,以至在今后的任何时空下,我们同样永远会奉行“和”文化。“和”,是中华文化的核心传统,是“海上丝路”所体现出的文化要义。这,也正是我们建设海洋强国最高、最核心的文化追求,也这正契合了中国“和平崛起”的战略定位。而实现中国梦,复兴海上丝路也是应有之义。我们30多年以来的改革开放,可以看做是海上丝路的延续和延伸,在未来的日子里,如何通过海洋强国的建设,全面复兴海上丝路,更好地连接全球、融通世界,将是新时代赋予我们的崭新任务和美好目标。“中国梦”呼唤海上丝路的早日复兴。







(作者系中山市政协主席,中国作家协会会员,中国音乐家协会会员,广东体改研究会副会长)









“文化引领”:再创广东辉煌的必然选择



——兼议广东转型升级的路径选择







丘树宏





改革开放30多年来,广东的经济发展在全国一路领先,独占鳌头,可谓是沧海桑田、翻天覆地,能够获此伟大成就的原因千条万条,其中最重要的经验是邓小平在最早在广东划了一个“圈”,促进广东思想大解放,在全国率先实行改革开放,同时最早享受改革开放的优惠政策。



然而随着时间的推移,尤其是随着改革开放推向全国,优惠政策逐步取消,长江三角洲等地区迅速崛起,广东却开始感受到前所未有的强大压力。



其实,从十多年前走上发展的最高潮开始,广东的危机就已经开始出现,只是发展的光辉掩盖了这一隐患。到目前,广东的这些隐患逐步浮出水面,进入高潮。



广东的这些“隐患”,都集中地、突出地体现在“文化”问题上。



因此,如果说,前三十年广东是以“经济引领”创造了“广东奇迹”的话,广东下一步的出路,就是要以新一轮的思想大解放,促进文化大繁荣大发展,以“文化引领”促进“三个定位、两个率先”的实现,再创“广东奇迹”。这是广东新一轮发展的唯一选择。



一、   改变“文化弱势”,发展“文化强势”。



广东的文化弱势,主要体现在两个方面。一是在以中华传统文化或者大陆文化为主导的现代社会中,作为一个地区,缺乏与这一主导性文化相对接的文化基础与条件,又没有找到自己的文化优势,或者这种优势一时还难以发挥作用;二是同样在以中华传统文化即大陆文化为主导的现代社会中,广东人尤其是干部这一群体的综合文化素质跟不上,甚至与之有些格格不入。因此,当第一轮改革开放的优惠政策优势退居二线的时候,广东的文化弱势便逐步显现,使得经济社会发展缺乏动力,甚至成为发展的阻力。



建议广东的“本土“文化必须积极主动与作为中国现代社会文化“话语权“的中华传统文化接轨,增强中华传统文化素质,两者融为一体,相得益彰,从而形成自己的“文化强势”,为下一步以至长远发展提供新的动力。



二、走出“文化迷茫”,树立“文化自信”。



     长期以来,人们都在说广东人“没文化“,广东人不服、不爽,但又无可奈何。可以说一直到现在,广东都处于这种”文化迷茫“之中。究其原因,一是人们包括广东人自己,自觉或不自觉的都会掉进一个误区,觉得所谓中国文化,就是指以中原文化为核心的中华传统文化,因此便认为广东是“没文化”;二是在这个思想的主导下,广东人包括广东人之外的人没有看到或者说没有深刻的认识到广东自身的文化。其实广东有着非常独特而灿烂的文化。一是与中原文化、中华传统文化血脉相连的文化。比如自秦朝统一南越之后,从中原带来的文化,集中体现在广府文化、客家文化、潮汕文化以及这三种族群文化的融合文化上,而且这是中原文化的“活化石”,是保存得最好、最典型的中原文化;二是“六祖文化”。六祖惠能将佛教“中国化”,是十分可贵的文化资源;三是“开放文化”,或者叫“海洋文化”、“兰色文化”、“咸淡水文化”。因为面临大海,自有文明以来,广东就是一个开放的地区。广东是海上丝绸之路的重要肇始地和必经地,尤其是近200多年来,广东更成为中国开放的最重要的窗口,成为中国近代历史、近代文化的摇篮和源头。广东为中国近代发展准备了以孙中山为标志的伟大人物,包括伟大队伍和伟大思想;三是改革开放之后,广东承接着自古以来的传统,使得“开放文化“再放异彩,引领时代。



建议深刻认识并牢固树立“开放文化”是广东文化核心的观念,树立文化自信,充分挖掘和利用好以孙中山文化等近代文化资源,为经济社会发展提供核心原动力。



三、突破“文化无为”,形成“文化自觉”。



由于以上两个方面的原因,广东长期以来处于一种“文化无为”的状态。主要体现在,一是各级党委政府没有将文化建设放在重要位置上,忽视、轻视,甚至无视文化的重要意义和重要作用;二是在具体的“小文化”层面,文化事业和文化产业建设,包括文化艺术产品的生产,与经济大省、经济强省的位置严重不相适应;三是在“大文化”层面,既没有很好的发挥利用文化的推动作用,在经济社会建设中也严重缺乏文化的考量,以及文化元素、文化素质的进入,以至发展建设的前瞻性不足,又缺乏后劲。



建议在全省组织发动以“新一轮的思想大解放”的大讨论,深刻认识文化建设在经济社会建设,尤其是广东新一轮发展的重要地位和作用,在全省形成高度的“文化自觉”。



四、试办“文化特区”,推进“文化自强”。                               



与全国一样,经过30多年的改革开放,广东的经济体制改革取得了很大的成就,已经走上了社会主义市场经济的轨道,为全国做出了排头兵的作用。但是,最近十多年来,经济体制改革的进一步深化却面临着巨大的阻力而举步维艰。最重要的原因是经济体制改革缺乏政治体制改革作为前提和保障,这里也包括了社会体制改革和文化体制改革。还有一个重要原因是经济体制改革遇到的“反动力”太多,这些反动力主要来自那些通过30多年的经济体制改革而获得利益的各类受益者。如何突破这些阻力?如何使我国经济社会发展更健康更快?我们必须深究原因、寻求突破。笔者认为,在当前政治体制不能全面展开和推进过快的国情下,可以在文化体制改革上下大功夫,以此促进经济社会的健康快速发展。



文化体制改革是“准政治体制改革”,必须积极而又慎重。怎么办?试办“文化特区”不失为一个有效的选择。通过设立文化特区,可以对文化体制改革的方方面面进行更加深入的探索,甚至可以在政治体制改革的一些方面进行探索,从而种出一片“试验田”,促进文化大繁荣大发展的机制体制的建立,实现文化自强,如此,文化强省、文化强国的期盼才能成为现实。







(作者系中山市政协主席,中国作家协会会员,中国音乐家协会会员,广东体改研究会副会长)





















行政审批设立与清理机制的路径思考







公旭明





摘要:随着我国经济的高速发展,以利益划分为主要目的的政治体制改革难度随之加大,作为行政权力具体体现的行政审批制度,成为新一轮行政管理体制乃至政治体制改革的合理切入点。产生于计划经济时代的行政审批制度并未因社会主义市场经济的发展而自然消亡,相反得益于新经济体的发展,获得极强的生命力,也成为行政权力不正当干预市场的重要工具。改革的共识已经达成,但如何改革尚未见有效而统一的理论和制度,本文拟就行政审批的设定和清理机制[1]进行论述,认为行政审批改革可以此为重要突破口,最终建立项目有限、运作高效、对市场起辅助促进作用的行政审批制度。



关键词:行政审批  设立  清理  听证 .



十八届三中全会提出,“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式”,只有这样才能增强政府公信力和执行力,才能发挥社会主义市场经济体制的优势。这秉承了自十一届三中全会以来政治体制改革的宗旨,即反对权力的高度集中,坚持民主集中制和集体负责制。在剥茧抽丝般不断梳理的改革过程中,行政审批制度逐渐显露于人们的视野,成为政治体制改革的突破口。但关于完成该项制度改革的路径则有着不同的认识和实践,目前的主流改革路径是针对行政审批实施过程中的种种弊端出台制度进行规范,少有对行政审批项目的清理机制进行探讨的,这里固然有法律救济手段的缺失(如行政诉讼受案范围不包括抽象行政行为、行政复议受案范围连带审查的抽象行政行为只能局限于决定),亦有法律法规相关条文缺失的原因。



基于全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,坚决破除各方面体制机制弊端”的逻辑,本文拟就行政审批清理机制为视角对现有制度进行整理探讨,使设定和清理机制的改革路径能较为清晰的显现出来。





一、行政审批制度改革概述



行政审批制度源于计划经济时代,兴盛于社会主义市场经济中[2],设计初衷本是体现国家意志、调控市场的手段,但在运行上则南辕北辙,越来越羁绊着市场乃至社会的发展,导致了政府职能错位、阻碍统一市场与自由竞争的形成、滋生腐败等制度缺陷[3]。理论界对此问题发表数量极多的文章,揭露的也极为深刻,为制度改革做了较为完整的理论铺垫。



2001年国务院启动行政审批制度改革以来,国务院行政审批事项历经六次取消和调整从4300余项减少到1700项,新一届政府希望在此基础上再减少三分之一。值得一提的是在第六批决定中一改之前通知式行文,重申了行政许可的若干原则并提出了“探索建立审批项目动态清理工作机制”的政策主张,这显示了决策层民主开放的政治态度,也为十八大以来日渐高涨的改革呼声做了操作层面的铺垫。



在理论界统一思想并进行了较为充分的可行性操作的基础上,行政审批制度改革应当进入具体制度的存废阶段了。只有制度的前进才能巩固之前的理论、实践成果,否则改革极有可能昙花一现。 这个制度就是设定和清理机制,虽然以国务院为代表的行政系统已经大幅度削减了行政审批事项,但不可否认,设定和清理机制的主动性仍然不够,行政权的自由裁量权幅度仍然很大,离高效精简、服务为主的行政转型仍有很大距离,究其原因,在目前制度框架内设定和清理机制中未能合理平衡行政机关与民众之间的意志是关键,缺乏主动、有效的制衡机制。本文无意凭空造法,意在现有制度框架内最大限度实践各项制度的最大价值,最终达到制度的内在平衡进而达到制度的公平正义。





二、现有清理机制的困境



行政审批的法律渊源是行政许可法,在我国法律制度中,行政许可和行政审批,是行政机关和民众之间不同视野中的同一事物[4]。十年前实施的行政许可法对于行政审批事项从设立原则、设立程序、取消和调整原则及程序均有所规定,但由于过于突出行政意志,缺乏对民众、民众意志的尊重,随着经济和社会的发展,该法为代表的法律法规所体现的制度困境也越来越明显,试分析如下。



  
 
首先是设立原则冲突的困境[5]



许可法这两条从正反两方面说明了设立行政审批应当遵循的原则,两者冲突的解决程序在该法中未有说明。从国务院历来的取消和调整决定中可以看到两者是有冲突的,而且冲突的数量还很大,但仅有赖于行政机关的自觉纠正,显然是不敷需求的。国家行政学院汪玉凯教授提供数据是从2001年到2012年国务院共清理了2490项审批事项,占总数的58%。这说明行政机关对赖以显示威权的行政审批是不愿意轻易放手的,也说明了对于设立两原则的冲突解决并没有公开透明的程序来主动进行,解决程序的缺失助长了行政不作为。



    其次,行政意志独大的困境。



如果说上述冲突是法律原则理解的不同,那么在设立的制度依据上大开口子就是行政绝对意志的体现了。根据许可法第十二条的兜底条款,只有法律、行政法规可以设立行政许可。但第十五条[6]直接突破这一规定,规定地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章也可以设立行政许可,这一条款直接导致了现在行政审批项目多如牛毛的现状。对这一现状,国务院的最新态度是重申行政审批设立必须有法律、行政法规做依据否则不得设立。[7]这就为以后审批事项的设立了相当高的制度阀门,有利于巩固改革成果,但就现行清理机制而言还是不够的。



再次,设定程序的困境。



行政审批事项设立程序中“起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”,从实际效果来看,民众的意见显然没有得到充分而及时的反映,以至于本来极具民主实践意义的听证会成为政治形象工程,不仅不能发挥吸纳民意、满足民众权利需求的平台和渠道作用,反而成为越加暴露了行政机关的强大权力,今年上半年仍然有在听证之前公告“不讨论是否实施,只讨论如何实施”的不和谐声音,这样做的结果就是行政审批制度越来越偏离设计初衷,部分行政机关人员的不作为、乱作为加剧了这种背离现象的发生。



    最后,纠正错误的困境



行政许可法虽然规定了对不符合法律规定而设立的行政审批事项应当改正或者撤销[8],但由于一没有设定明确的主管机关二没有设定民众三抽象行政行为的司法豁免权,使得行政许可法的相关规定落到了空处,这也是行政审批一直得不到有力纠正的制度根源所在。



徒善不足以为政,许可法虽然规定了相关制度,但在失衡的制度设计中良好的意愿是无法得到实现的。错误的制度不可怕,可怕的是没有足够的救济手段,坐待行政机关自我纠正的做法,实践证明这与政治体制改革以来一直强调的制度建设是不符的。





    三、解决困境的可行性和思路



    十八届三中全会在注重顶层设计的同时明确要求“充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性,鼓励地方、基层和群众大胆探索”,这在以往的公报中是不多见的,这也为地方和基层的行政审批改革解放思想提供了可行性,即在现行法律框架不变的前提下,先行先试,摸索出经验,为全局改革试水。



   
在现有制度设计中,行政机关与行政相对及民众的意志失衡是导致行政审批危害的根本原因,制度改革也应以此为着眼点,给予弱势一方足够的权利以平衡之前的倾斜。在行政许可法尚未修改的前提下,在广东省现有制度内还是资源可以利用来达到制衡的目的,重点是《广东省重大行政决策听证规定》和《广东省行政审批管理监督条例》,试分析如下:



    (一)行政听证制度的合理应用



     行政听证制度的适用由来已久,已经成为政治生活的重要组成部分,虽然由于种种原因未能充分发挥作用,一度被视为政治形象工程,这些看法将随着《广东省重大行政决策听证规定》的全面实施而发生变化。



    
在该规定中,强化了行政听证结果的运用,指出听证会是重大行政决策的必经的前置程序,是行政决策的重要依据,对于听证会中的不同意见必须作出明确的回应,是行政决策合法性的必备判断标准,行政机关及具体负责人对于听证会中的不当行为承担行政过错责任,由监察机构或上级机关给予行政处分。以上规定对于行政听证制度在行政审批设定和清理机制中的运用将起到积极的作用,改变行政机关意志独大的局面,通过听证制度的公开公平公正作用,给予民众充分而及时的展示自身意志的空间,为行政审批事项获取更多的存在基础,以程序公正来追求实体公平,为行政审批事项的存废开辟畅通的制度渠道。



    
在听证过程中,行政机关和民众可以就审批设立的基本原则充分交换意见,就许可法第十二条、第十三条的适用达成广泛共同认识,充分论证行政审批设定的必要性,保障行政审批的合理性,通过公开让行政机关的意志受到监督,让民众与行政机关能够有一个平等的对话环境,虽然听证会结果还不能完全作为行政决策的唯一依据,但听证制度中所蕴含的人民民主意义深远,能够对行政体制改革产生深远影响。在人民民主中,是一个实践的过程,是一个建立共识、相互妥协的过程,任何一方绝对意志的伸张都是不符合人民民主原则的。



    (二)强化民众权利 建立建议回复制度



     在行政法律关系中,能够也必须制衡行政机关的只有民众,行政行为的合理性、合法性审查应由民众与行政机关的博弈中来实现,虽然现有的行政行为救济手段不能涵盖行政审批制度,但在许可法及《广东省行政审批管理监督条例》草案中都规定民众可以对行政审批事项提出意见和建议并可以启动行政审批的调整程序[9],这极大的强化了民众的权利,运作得当完全可以与行政机关的权力抗衡,但遗憾的是该规定不够具体,没有明确回复机关、回复时间、回复内容、回复责任,这些关键环节不能明确的话,是不能起到制约作用的



    



    (三)明确主管机关 严格设定和调整责任



     在《广东省行政审批管理监督条例》草案中,不同于行政许可法的是增加了行政审批的设定和调整责任[10],即设定和调整行为不当时行政机关及其工作人员应当承担的行政责任。这纠正了以往行政机关及其工作人员执行公务不负担机关责任、个人责任的误区,是行政法基本原理认识的进步,也是行政法律法规的进步,从根源上解决了行政机关及其工作人员不作为、乱作为的行政乱象,保证了面对审批权巨大诱惑时行政机关及工作人员能保持足够谨慎的态度,显示了广东省先行先试敢为人先的改革精神,为广东省行政审批制度改革打下了一个扎实的责任阀门。



   
政治体制改革的提出由来已久,改革的进程有赖于一项项具体制度的改进,一个政治清明、法治昌盛的社会必将是一个良性制度充盈的社会,以公平正义为导向的行政审批制度改革在长期以来关注实施过程已经取得了较为明显的进步,现在应该将视野转向审批事项产生和消灭的关键领域了,此领域改革仅靠行政机关自身是不能取得理想效果的,需要民众的有效参与,改革的重点就是要放在如何保证民众的有效参与上。







(作者系中共佛山市委党校管理学教研部副主任)



















广东文化体制改革发展历程回顾与文化产业发展模式创新研究







吴向红





广东是全国文化体制改革的综合试点省份之一。广东文化体制改革和发展文化产业所进行的一系列实践探索,集中展现了中国文化体制改革和文化产业发展的一个缩影。因此,重新审视广东文化体制改革和文化产业发展的基本历程,有助于我们在经验总结分析中获取有益经验,寻找广东文化体制改革发展存在的缺失和不足,对于全国深化文化体制改革,推动文化体制机制创新具有积极的启示意义。





一、发展历程回顾



改革开放先行一步的广东,在党的十三届三中全会后,就紧紧抓住历史性的机遇,发扬敢闯、敢干的创新精神,探索文化体制改革的有效途径。综观其发展历程,广东的文化体制改革经历了几个阶段:



(一)探索初创阶段(1979——1995年)



改革开放初期,凭借毗邻港澳的地缘优势和中央赋予的特殊政策,广东率先打破了文化由国家独办的计划经济模式。1979年,广州东方宾馆成立了全国第一支企业办的专业文艺团队,开办了全国首家经营性的音乐茶座,它的出现,打破了计划经济时代,文化由国家独办的传统模式,对广东文化产业的兴起,起到了良好的示范作用。也为开辟崭新的文化发展格局打下了初步基础,成为了我国文化产业发展的起点。1988年,广东对文化艺术院及团体进行了“放水养鱼”式的文化体制改革,加快了文化体制改革的步伐。进入90年代,随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,广东文化体制改革尝试向分类改革推进。19932月,羊城晚报报业集团在全国报业中率先实行社长领导下的总编辑、总经理负责制,在管理体制上实行“事业单位企业管理”,采编部门及财务、技术等部门采取管理中心制,广告、发行、网络、物业管理等全部实行公司化管理;随后,文化艺术、新闻出版、广播电视等事业单位纷纷转制,并逐步实现企业化经营和市场化运作。到了1995年,广东的文化体制改革初显成效,文化市场逐步完善,文化管理体制基本理顺。



(二)广东文化体制改革的全面推进阶段(1996——2002年)



在前阶段文化体制分类改革的基础上,为进一步扩大文化体制改革的范围,拓展领域,广东文化体制的改革开始从试点到全面铺开。2002年,党的十六大召开,进一步加快了广东文化体制改革的步伐,广东的文化体制改革进入全面推进阶段,文化体制改革的范围,领域都有所拓展和深化。以组建文化产业集团为突破口成为这一阶段文化体制改革的重点。1996115全国首家报业集团——广州日报报业集团正式成立,它标志着广东报业开始向集团化建设迈出重要一步,同时也为做大做强广东文化产业起到了良好的示范效应。此后,全省陆续组建了南方日报报业集团、羊城晚报报业集团、深圳报业集团和家庭期刊集团等集团企业。以广东报业为代表的媒体产业逐渐进入了集团化、产业化、规模化的经营阶段。。



(三)广东文化体制改革的深化阶段(2003——现在)



这一阶段,是广东文化体制改革发展的重要时期,也是广东文化产业发展的黄金期。这一时期改革的总目标就是要以文化体制改革为契机,深化文化宏观管理体制改革,优化资源,大力发展文化产业和文化事业,实现文化在社会经济格局中的促进作用。2003年,广东成为中央确定的先行改革的9个综合性的试点地区之一。再次成为文化制改革“试验田”的广东,认识到只有不断深化文化体制改革,形成具有核心竞争力的文化产业,才能增强我省文化产业的整体实力。同年,广东省委、省政府,提出了加快建设文化大省的决定,并按照中央的部署和要求,结合广东自身的实际,陆续出台了《广东建设文化大省的决定》和《广东省建设文化大省规划纲要(20032010年)》、《广东文化产业投资指南》等一系列大力扶持文化产业发展的文件及相配套的相关政策。在宏观上规划,在政策上大力扶持,并采取了一系列的重要举措,积极推进文化宏观管理体制上的创新;在文化产业资源上采取调整优化,整合重组的方式促使改革向纵深方面发展。20097月,广东省委、省政府做出了建设文化强省的决定,并出台了《加快提升文化软实力实施意见》; 20107月,广东省委召开十届七中全会,专题研究文化强省建设,通过了《广东省建设文化强省规划纲要(2011?2020年)》,对全面深化文化体制改革,推动社会主义文化大发展大繁荣做出部署。制定了《文化强省建设综合评价指标体系》和《广东省建设文化强省规划纲要(2011?2020年)分工方案》,建立健全建设文化强省的财政保障机制,党的十七届六中全会召开后,省财政在原投入250亿元的基础上又增加25.6亿元专项资金用于支持文化强省建设。



至此,广东的文化体制改革取得了明显的成效:深化文化宏观管理体制和机制的改革,系统构建起适应市场经济体制的文化宏观管理制度,积极推进文化市场综合执法机构的组建工作;探索国有文化资产监督管理体制。推进文化行业的分类改革,全面完成了经营性文化事业单位的转企改制,优化资源,整合组建,重塑了市场主体;创新经营机制,盘活文化资源,做大做强文化产业,提升了文化产业竞争力;构建不断完善的公共文化服务体系,创新公共文化服务方式,提高了公共文化服务水平,增强了公益性文化事业单位的活力。



二、经验与启示



广东文化体制改革和发展文化产业所进行的一系列实践探索,集中展现了中国文化体制改革和文化创新性发展的一个缩影。所取得的经验主要表现在以下几个方面:



1、始终坚持先人一步的创新文化发展战略。在改革开放浪潮中,由于特有的人缘、地缘优势,较之内地省份,广东人有着较强的开放意识和市场观念,党的十三届三中全会后,广东就发扬敢闯、敢干,“先行先试”的创新精神,积极探索在社会主义市场经济体制初步建立的新形势下文化体制改革的有效路径。1979年,广州东方宾馆成立了全国第一支企业办的专业文艺团队,开办了全国首家经营性的音乐茶座,此后,各类社会民间资本开始涉足文化经营活动。1988年,广东率先在全国进行了探索文化体制改革的新尝试:对文化艺术院及团体进行了以优化组合艺术,生产经营实体,实行聘任合同制,下放管理权限为核心内容的改革,这种“放水养鱼”式的改革使广东各级文艺团体的生产力得到了极大的解放,活力倍增,焕发出勃勃生机。



19932月,羊城晚报报业集团在全国报业中率先实行社长领导下的总编辑、总经理负责制,在管理体制上实行“事业单位企业管理”;广东的出版业也在全国出版界率先实行体制改革。1994年,由广东省新华书店牵头组建了全国新华书店系统第一家股份企业——广东省新新图书股份有限公司。同年通过了《广东省书报刊市场管理条例》,成为全国最早颁布的出版物市场管理地方性法规。2000年,广东作家协会在全国率先打破专业作家的终身制,实行签约作家制,带来了文学创作的活跃和繁荣。2012年。广东省文化厅率现实行文化市场审批制度先行先试。这些不断形成的文化新气象,充分体现了广东人“先行先试”和“敢闯、敢干”的创新精神。



2、着重破解传统文化体制管理方面长期存在的关键难题



随着文化体制改革的逐步深化,广东寻找改革突破点,着重破解传统文化体制管理方面长期存在的关键难题:对文化管理部门进行了一系列大刀阔斧的改革:



一是通过机构归并和整合,解决长期存在的文化多头管理,效率低下的问题。广东在21个地级以上市和所有县区完成了文化、广电、新闻出版和文化市场综合执法队伍的组建工作,从而进一步理顺省、市、县(市、区)文化管理体制和行政执法体制,将政府部门制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施行政处罚、行政强制等职能相对分开。



二是在政府职能转变方面,广东针对经营性文化事业单位全面推进转企改制,实现职能分开,机构分设,政企、政事分开和管办分离,同时又将经营性业务剥离出来的体制改革,转变了行政部门政企不分、事企不分,管办合一的管理模式。截至2012年,经营性文化事业单位转企改制工作全面完成。省直和各市党报、党刊、电台、电视台等单位也全面完成了经营性业务剥离转制为企业的任务。



通过转变政府职能,理顺文化行政管理部门与文化企事业单位的关系,管理模式逐步由办文化向管文化转变,由微观管理向宏观管理转变,由直接管理向间接管理转变。呈现了由管办一体到管办逐步分离,由管直属单位兼管行业,到由行业管理转向社会管理的新变化。



3、不断创新文化生产走向市场的产业化进程。



一是创新中国文化产业化、集团化的发展模式。在文化体制改革中,广东对经营性文化企业单位加快了转制为规范公司制企业的力度,对文化资源、文化产业结构进行了全面的调整优化配制,整合重组,使之形成竞争力强的文化产业集团。传统文化行业如广电、出版、报业、演艺等纷纷打破地区和行政限制,通过兼并、联合、重组、参股等资源整合形式,提升企业运行效率,做大做强文化企业,陆续实现产业联合,实现跨行业、跨媒体、跨地区发展,成立了若干个以广州、深圳为基地、辐射国内外的大型传媒集团。如南方新闻网整合了省内各报业集团和省电台,电视台等媒体的信息资源,整合全省21个地级市30多家主流报纸,电台,电视台的新闻信息,依托南方报业传媒集团,联合羊城晚报报业集团、南方广播影视传媒集团、广东省新闻出版局,广东省出版集团公司等单位共同出资建成了华南地区最大的网络新闻媒体之一。2004年,全国第一个由省、市、县三级广电系统联合组成的南方广播影视传媒集团成立。开创了具有广东特色的广电体制改革新模式——以联合发展、联合经营为核心内容的“南方模式”。同年,整合广州交响乐团、星海音乐厅、广东实验现代舞团,组建具有较强影响里和竞争力的大型演出公司——广东星海演艺集团,开创了“团厅合一,产销一体”、“一个集团,多种体制”的文化产业新模式。2008年,整合省直广电、珠江电影制片厂等影视产业,组建了集影视制作、发行、放映于一体的珠江电影集团。



二是尝试文化产业的现代企业治理模式。长期以来,我国大多数经营性文化事业单位都采用“事业企业双轨制”的管理,随着文化体制改革快速向纵深推进,这种“事业企业双轨制”管理的运营模式引发了一些共性的问题。以报业集团为例,由于报业集团属于事业性质,不是独立经营的市场主体,导致市场运作效率低下,有的集团只是形式上的拼合,存在着统多分少的局面。因此针对“事业单位企业化管理”模式存在的弊病,以南方报业传媒集团为代表的传媒行业创立了集团党委领导与法人治理结构相结合的领导体制;实行宣传与经营“两分开”,剥离南方报业传媒集团所属经营性部门和资产,集团下属的报、刊社分别成立经营公司,实行“一媒体一公司”的经营方式和以各报刊、各企业为责任主体的“有统有分、统分结合”的经营管理模式。创造了以“媒体多品牌战略”、“报系结构”为集团理念的现代企业制度。广东省报刊业的快速发展使其成为广东省文化产业发展的龙头之一。



三是对国有文化企业启动股份改造,在转企改制的同时,采用股份制改造等方式,扩大融资渠道,实现投资主体多元化,促使国有文化资产保值增值,从而夯实国有文化企业的长远的发展基础。200711月,广东利用资本市场的融资功能,推动粤传媒定增整体上市,首开全国报业集团经营性资产整体上市先河。2008年,新组建的珠江电影集团,积极吸纳社会资本和外资,建立出资人制度,改写了“政府是投资主体”的旧机制,实现了投资主体多元化。一大批文化企业如深圳广电集团下属的天威视迅股份有限公司、广州珠江钢琴集团股份有限公司等纷纷在深圳股票交易所挂牌上市。他们的成功上市,对国有文化企业充分利用国内外资本市场,拓展文化产业投融资渠道,实现投资主体多元化具有重要的示范效应。



4、重视公益性文化事业对于整体文化创新的基础性作用。对于公益性文化事业单位的改革重点主要通过优化内部管理和运营机制,增强其发展活力。如从提高效能着眼的劳动、人事和分配制度的改革,以提升公共文化服务水平为目标,推进公共文化服务方式诸种创新。



一是提升了城乡基层公共文化服务的能力和水平。广东在全国率先建立了“流动图书馆”、“流动博物馆”、“流动演出网”三大流动服务网络,促进公共文化资源跨地区流动,实现了文献信息、演出资源和文物资源在全省内流通共享;大力推进文化资源数字化,目前已开通了“广东数字文化网”,初步形成了覆盖全省的省、市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)五级公共文化设施网络,文化信息资源共享工程实现所有县、镇、村级网络100%全覆盖。提升了城乡基层公共文化服务的能力和水平。



二是对公益性文化事业单位进行了多方面的改革创新,优化内部管理和运营机制。如中山市孙中山故居纪念馆在全国同行业中率先引进IS090012000管理体系,提高了管理水平,增强其发展活力。





三、结语



回顾广东三十多年来文化体制改革的发展历程,我们清楚地认识到,广东文化体制改革所取得的成绩以及文化产业发展领域所取得的重大进步是经过长期的实践摸索、是在新旧体制转轨和矛盾转化中形成的。经过三十多年的改革发展,广东的文化体制改革在各个层面上取得了突破性进展——从试点改革到全面深化,从宏观政策到措施细化,从优化文化宏观管理体制到增强微观运行机制,从活跃文化市场到提高公共文化服务水平。广东在实践的积极探索中基本建构起一个全面的、具有潜在活力和创新意识的文化发展框架和模式。文化产业发展也由萌芽渐至成熟,成为广东战略性新兴产业和支柱产业。据统计,截止到2012年底,我省共建有130多个文化(创意)产业园区和基地,入驻企业超过2万家,数量位居全国前列。目前,广东省文化产业已形成完整的产业体系,培育了平面媒体、广播电视、数字出版、印刷复制以及动漫网游、游艺游戏设备生产等优势产业集群,文化产品和文化服务出口覆盖100多个国家和地区,广东核心文化产品进出口总额116.7亿美元,占全国的42.6%;其中出口总额113.1亿美元,占全国的43.6%[11]连续多年排在全国首位。广东文化产业的主要指标和规模总量处于全国前列,已成为广东新的经济增长点和战略性新兴产业:广东文化产业增加值年均增长超过12%,广东文化产业法人单位增加值为2706.5亿元,同比增长14.8%,占全省GDP比重为4.74%,规模总量持续扩大,结构布局不断优化,质量效益和竞争力明显提升,规模化、集约化、专业化水平逐步提高。新型文化业态发展迅猛,多个领域领军全国,广东数字出版产值近300亿元,约占全国五分之一;动漫和网络游戏总产值近300亿元,约占全国三分之一。



虽然广东的文化体制改革取得了明显的成效,文化产业也蓬勃发展。然而,我们也要看到,目前体制性束缚仍然存在,在一些重要环节上,步子迈得还是不大,动作也相对迟缓,特别是随着改革的深入,一些曾经被回避和搁置的涉及到体制中的深层矛盾重新浮现;一些突出和核心的体制性与机制性障碍破解不利;在实践层面上,改革的延续性能否保障,文化发展环境的优化、文化人才“南雁北飞”现象,文化内容创新能力等等具体问题都有待解决。因此,在今后的文化体制改革中,我们要按照党的十八届三中全会报告部署的目标和任务,进一步深化文化体制改革,提升文化软实力,壮大文化产业,进一步增强广东的文化竞争力。







(作者系广东省社会科学院文化产业研究所副研究员)





























深化广东社会体制改革的思考与建议







岳经纶



                     



一、社会体制改革是全面深化改革的重要内容之一



社会体制及其改革概念的提出是中国特色社会主义理论的重要发展。在改革开放的很长一段时间里,我们只有经济体制及经济体制改革的概念与理论,而没有关注社会体制及其改革。可以说,对社会体制及其改革的忽视是我国经济发展与社会发展失衡的重要原因,也是改革开放进程中的重要失误。只是经济发展与社会严重失衡带来的社会矛盾和社会风险严重影响社会政治稳定时,社会体制及其相关概念如社会管理、社会建设才受到关注。200610月,中共十六届六中全会首次提出“社会体制改革”的问题。这次全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出,“适应社会发展要求,推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”。



200710月,中共十七大政治报告继续重视社会体制问题,提出“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推进建设和谐社会”。



201211月,中共十八大政治报告进一步关注社会体制问题,首次比较全面地阐述了社会体制改革的内容,提出了对社会体制改革的基本理论。按照十八大报告的论述,社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制等方面可以理解为社会体制的基本内容。



201311月,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会体制改革的内容有了进一步的阐述。《决定》主要从两个方面论述了社会体制改革:一是社会事业改革,一是社会治理体制改革。在社会事业改革方面,包括的内容有:教育体制、就业与创业体制、收入分配体制、社会保障制度,以及医药卫生体制。在社会治理改革方面,包括的内容有:改进社会治理方式、激发社会组织活力、社会矛盾预防与化解体制,以及公共安全体系。



按照十八届三中全会的精神,社会体制与经济体制、政治体制、文化体制和生态文明体制共同构成中国特色社会主义制度。社会体制改革是全面深化改革的重要内容,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。社会体制改革的核心内容是保障和改善民生、促进社会公平正义。





二、广东是社会体制改革的排头兵、先行地和实验区



历经三十多年波澜壮阔的改革开放,广东从昔日的边陲落后省份,成为全国经济强省,这种经济增长的奇迹后来被归纳为“广东模式”。一直以来,在中国模式的论述语境中,广东模式都是中国模式的地方样本。从19792011年,广东省生产总值以年均13.4%的速度高速增长,2012年的生产总值达5.7万亿元,近五年年均增长10.2%,总量居全国首位;人均生产总值由1978年的370元飞速提高到54000元(约合8550美元)。[12]而早在1996年,广东省人均GDP就超过了1000美元,较早地进入了“社会矛盾凸显期”,各种棘手的社会矛盾和社会问题迎面而来。在社会快速转型的新阶段,历史性与共时性社会问题纠结在一起,是一个“黄金发展机遇期”和“社会矛盾凸显期”并存的发展阶段。一方面,经济上先行一步,各种社会矛盾、社会问题和社会风险也更早、更多地暴露出来。这些问题包括社会事业发展相对滞后、公共服务供给不足、社会两极化严重、利益诉求多元化、环境污染加剧、社会心理失衡、社会冲突频繁等。我们可以看到此起彼伏的自下而上的广东版本的社会自我保护运动演绎在广东社会经济转型的故事中。如2010年南海本田工人罢工、深圳富士康员工连续跳楼事件、番禺反垃圾焚烧事件;2011年发生的潮州古巷事件、增城大墩村事件、汕尾乌坎事件。



这些社会矛盾折射出广东的劳资冲突日益显化的现实,以及基层治理的孱弱。它们也表明,经济增长并不能自动带来社会和谐、社会稳定、社会公平和正义。相反,正是经济增长与社会改革之间在时间上的不一致,速度上的不协调,结果上的不均衡,导致了各种难以解决的社会问题和挑战。尽管各级政府出台了一系列的社会改革政策和措施,但这些碎片化的社会政策的效果是有限的。正如汪洋20121月在广东省人大会议上所言:“现在广东受考验的不是经济,是社会矛盾”。缓解这些矛盾行之有效的途径是进行全面的社会体制改革。



汪洋主政后,广东开始深入探索社会改革。20086月,广东作出《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》,把广东放在全国和全球发展的宏观大局中,从政策上对经济、政治、文化、社会等方面对未来五至十年的科学发展进行了规划,被誉为“广东社会经济转型的总纲”,标志着广东又一次肩负起先行先试的历史重任20088月,“借鉴香港经验、推进社会管理综合改革试点”首次被列入广东省的改革清单。此后,广东省级部门、广州、深圳、东莞、珠海等市多次组织有关工作人员赴香港考察,学习香港成熟的社会管理经验,进行适应性改良,有选择的先行先试。2009年初,国务院通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》提出推进社会管理体制改革,“完善社会管理制度,创新社会管理方式”,珠三角在社会管理体制上成为先行先试的“探路者”。2011年,广东省十届九次全会[13]通过了《中共广东省委省人民政府关于加强社会建设的决定》及与之配套的七个文件(1+7文件),标志着广东省全面进入“社会建设的狂飙时代”(朱健刚,2011),社会建设取得了和经济建设同等重要的地位。到20122月,广东明确提出要建设与社会主义市场经济发展相适应的 “大社会”和“好社会”,与社会管理创新相适应的 “小政府”和“强政府”。 201212月,习近平总书记在广东考察时也表示“广东是我国改革开放中得风气之先的地方”,要求广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区,为率先建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而努力奋斗。为此,广东按照社会主义市场经济改革方向要求,在深化行政体制改革,厘清政府与市场、社会的边界,提高政府公共服务能力,保障与改善民生,激发社会组织活力,创新社会管理体制等领域进行了多方面的探索与实践。可以说,广东在社会组织培育、基层社会管理、外来和流动人口管理、社会保障制度建设、社会服务开展、群体性冲突调解、企业工会直选等方面,均走在全国社会改革的前列。其中,广州、深圳、珠海、东莞、佛山等珠三角重点城市在社会管理和社会建设方面的探索和部署尤为耀眼。



(一)以大部制改革、公务员制度改革、行政审批改革为内容推动政府职能转变。



20093月,《广东省人民政府机构改革方案》公布,新一轮行政管理体制改革拉开帷幕。随后深圳、佛山顺德、广州和珠海先后启动大部制改革。深圳31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”,精简幅度近三分之一;顺德大部制改革把41个部门精简至16个大部门,精简幅度接近三分之二。广州大部制改革则围绕建立“大城管、大交通、大文化、大建设、大水务、大林业”,探索建立职能有机统一的大部门体制。按照改革时间表,今年年底将在全省推广县级大部制,并继续探索市级大部制改革。随着大部制改革的推进,政府职能部门的精简带来了人事安置和公务员编制问题。为了破解这一难题,深圳市于2010年开始推行公务员分类管理改革。改革既破除了官本位,也较好地解决了基层执法队伍和专业技术队伍“压职压级”问题。



除前两项改革外,行政审批改革同样是广东行政体制改革的又一大亮点。2012年,国务院批准《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》,允许广东在行政审批制度改革方面先行先试。在中央支持下,广东在新一轮行政审批制度改革中“大刀阔斧”,初步完成了对行政审批事项的清理审核工作。先后制定出台了《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》和两批《广东省人民政府2012年行政审批改制度改革事项目录》,对383项行政审批事项做出调整。



(二)不断创新基层社会管理。



在改革基层管理体制方面,珠海市做出了一项具有革命意义的决定——转变各级政府职能,市一级主要抓规划统筹和政策引导,区一级主要抓经济社会发展和城市管理,街镇一级主要抓社会管理和公共服务。珠海还将居委会承担的130项工作重新划分为“社区居委会依法完成”、“社区居委会已发协助完成”、“镇街、职能部门依法完成”和“实行政府购买或委托管理”四类,明确了镇街和居委会的职责,让居委会回归社区自治功能,同时,镇街在社区设立公共服务站承担相关的行政工作。顺德则在积极探索社会参与、协同共治的新机制。顺德以党代表工作室为平台,联合人大代表和政协委员到社区定期听取群众意见,并跟进、督促解决问题。同时,还建立了由48名来自不同领域的行业精英和杰出人士组成的区公共决策咨询委员会,8个镇街及多个区属大部门也相应成立了公共决策咨询机构。借助多方力量的参与,有助于政府了解民众需求、体察民情、倾听民意,进而做出科学决策。



(三)积极培育发展社会组织,壮大社会力量。



广东在积极建设“小政府”、“强政府”的同时,也努力建设“大社会”、“好社会”。 “大社会”本身即意味着要最大限度地发挥社会主体,特别是社会组织、群团组织和广大人民群众参与社会管理、公共服务的积极作用。过往在很长一段时间里,政府把持着整个社会领域,社会组织、群团组织缺乏自身应有的活力,人民群众也缺乏参与的空间和途径。为了激发社会活力,壮大社会力量,近年来,广东将培育社会组织作为社会体制改革的重要内容,以前所未有的力度,采取了一系列创新举措,推动社会组织的发展。



 首先,积极推动社会组织的“去行政化”和“去垄断化”。2006年,广东在全国率先推行以“五自四无”为主要内容的行业协会/商会“去行政化”改革。随后,又在行业协会中率先引入竞争机制,打破一业一会的垄断,推行以“一业多会”为主要内容的“去垄断化”改革。其次,积极推动社会组织“双重登记”制度的改革。从201271起,除特别规定、特殊领域外,社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立,无需业务主管单位前置审批。第三,着力推动枢纽型社会组织建设,促进工青妇等群团组织转型。鼓励人民团体在孵化培育、协调指导社会组织,参与社会管理、提供社会服务等方面发挥枢纽型功能作用,譬如深圳妇联利用自身优势和资源所孵化的“阳光妈妈”就是比较成功的案例。第四,为最大限度发挥社会组织作为社会建设参与主体作用,进一步调动社会协同、公众参与,广东省社工委专门面向社会组织征集社会创新观察项目,希望能够总结好的经验做法,为全省社会组织改革提供范本。第五,借助政府职能转移和政府购买服务,推动社会组织发展。仅广州一市,自2008年以来,在向社会组织购买服务方面的累积财政投入已达7.4亿,提供专业服务的社会组织也已近200家。



(四)完善社会保障制度。



除建设“大社会”的改革目标外,政府还致力于培育以民生为本的“好社会”。随着经济的快速发展,为实现发展成果更多更公平的惠及全体人民,广东各级政府不断加快社会事业改革,努力提供多元化服务,以解决人民最关心最直接最现实的利益问题,更好满足人民需求。在社会福利方面,具有广东特色的社会养老服务新模式已现雏形,逐步实现了养老服务由政府包办向政府主导、社会参与的转变,养老服务兴办主体由传统公办向“公建民营”、“民办公助”、政府购买服务等多元投资方向发展。相应的养老服务水平也由低层次向较高水平的专业化方向发展。在东莞,不仅实现了一个制度覆盖所有人的基本医疗保障制度,而且也建立了城乡一体的社会养老保险制度,整合的制度有力的推动了城乡一体化的发展。在汕头,地方政府积极整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗,统一政策、统一标准、统一待遇,不分户籍与身份,建立了城乡统一的居民基本医疗保障制度。另外,还率先发行了具有一卡通功能的社会保障卡,居民凭“一卡通”可以享受劳动保障、卫生医疗、民政救济等基本公共服务。2013年,广东尝试在整合新农保和城居保两个制度的基础上,建立全省统一的城乡居民社会养老保险制度,标志着解决养老制度碎片化问题进入实质性阶段。为了保障困难群众最基本的生活权益,进一步提高底线民生保障水平,201311月,广东省政府出台了加强底线民生保障的实施方案,力争到2015年,粤东西北地区底线民生保障水平达到全国平均水平,珠三角地区达到全国前列;到2017年,建立起与我省经济社会发展水平相适应、覆盖城乡的底线民生保障体系,力争全省底线民生保障水平达到全国前列。

  
(五)成立社会工作委员会,探索社会体制改革的组织机制。



2011年到2013年,广东省在省、市、县三级全面设立了社会工作委员会,成为全国首个在省市县三级全面设立社会工作机构的省份。与此同时,广东还成立了由社会各界专家和知名人士组成的省社会创新咨询委员会,设立多批社会创新观察项目与试点项目,大刀阔斧地推进社会建设和社会管理体制改革。





三、广东社会体制改革任重道远



对社会体制改革进程的回顾与梳理,让我们深切感受到广东在社会改革创新中所取得的巨大成就。但与此同时,也必须看到,社会体制改革是一个复杂的、艰巨的系统工程。至今为止,社会体制改革尚处在初步阶段,后续将要面对的是更加系统、更加深入的改革,也就是通常所说的,进入改革的“深水区”。接下来的改革将是一场攻坚战,而在这场攻坚战中,广东将面对更多的挑战。



首先,对备受关注的行政审批制度改革而言,就是如何防止“减”、“放”之后的行政审批事项出现复归。



其次,对社会组织管理体制改革而言,就是如何处理好政府与社会组织的关系。由于社会组织自身仍存在诸多问题,如内部治理不善、筹资渠道单一等,因此,一个重要的挑战就是如何协助社会组织提升自身能力建设。另一个挑战是,在政府提供经费支持社会组织发展的同时,如何保持社会组织自身的专业性与自主性。



第三,对社会事业体制改革而言,尽管一些地区积极推动本区域内社会保障制度的一体化建设,从积极意义上,有利于福利的地区整合,但从现状看,目前整合性的福利地区往往限于地级市或区县一级,这在一定程度上将加剧实现十八届三中全会所要求的“建立更加公平可持续的社会保障制度”的难度,它所形成的往往是碎片化的社会保障制度。



第四,对社会体制改革的组织体制而言,最关键的就是各级社工委的角色与功能定位。



此外,还有流动人口的管理与服务,城乡社区的民主自治,收入分配体制改革,社会保障制度“双轨制”的并轨等挑战。这些挑战将更加考验广东改革的智慧与勇气。我们相信,在中共十八届三中全会精神的指引下,广东一定能够集聚改革正能量,争创广东发展新优势,开创广东社会体制工作新局面!







作者系中山大学政务学院教授)





























要正视就业结构性矛盾带来的巨大影响与挑战







陈斯毅





多年来,就业结构性矛盾一直困扰着充分就业目标的实现,特别是2008年国际金融危机暴发以来,我国和世界各国经济均进入产业结构调整期。产业结构的剧烈调整和变动对就业带来了巨大影响。这些影响集中表现为就业的结构性矛盾突显且具有复杂性和长期性的特点。我们应当充分认识和正视就业结构性矛盾带来的影响与挑战,积极寻求对策,缓解这个矛盾,以尽最大努力实现充分就业。



一、当前我国就业结构性矛盾已成为影响扩大就业的主要矛盾。就业问题与经济发展和产业结构以及人口规模等方面都有密切的联系。2008年国际金融危机暴发以来,我国经济发展的外部环境发生了很大的变化,所产生的负面影响迫使我国必须加快转变经济发展方式。党中央从发展战略高度,果断作出实施国家创新发展战略决策,力求通过加快科技进步和自主创新,推动产业结构调整升级。因此产业结构调整升级成为我国发展的主线,技术进步成为现阶段推动我国经济发展和产业结构调整升级的主要动力。当前和今后较长时间将是我国产业结构调整升级的重要时期,三次产业结构调整可能比较缓慢,但是二、三产业内部结构变动有加速趋势,产业在地区间的梯次转移趋势明显。这些情况都将导致劳动力在三次产业之间、各产业内部和地区之间的流动加快。特别是在技术进步推动下,信息技术向三次产业渗透所引发的企业生产方式、经营方式和管理方式等发生深刻变化后,企业单位用人需求结构与劳动力供给结构不相匹配的矛盾将日益突显。具体表现在以下几个方面:



(一)就业的总量性矛盾有所缓解,但结构性矛盾开始上升为主要矛盾改革开放32年来,我国经济持续快速发展,平均每年增长9.9%,至2012年全国经济总量达52万亿元,居世界第二位,人均收入已达6500美元。经济规模的扩大增加了就业容量。据统计至2012年末,全国劳动适龄人口总量为9.37亿人,占总人口的比重为69.2%,人数比2011年末减少345万人。全社会从业人员达7.67亿人,其中城镇从业人员3.71亿人,农民工总量达2.63亿人。城镇登记失业率多年来保持在4.5%以内。情况表明,我国人口红利消失的拐点已在2012年出现,就业总量性压力有所减轻,充分就业目标基本实现。但是在经济结构调整步伐加快的新形势下,就业的结构性矛盾日趋凸显,并开始上升为影响扩大就业的主要矛盾。当前除了就业的城乡结构、地区结构不合理外,二、三产业内部、企业内部用人需求结构变动大、在岗职工调整分流力度大、职工流动性大,从而导致就业的结构性矛盾上升。



(二)结构性矛盾直接影响到就业规模的扩大。就业需求是一种派生需求,就业结构性矛盾与产业结构调整密切相关。首先是现阶段我国产业结构还处在中下收入国家水平,劳动密集型产业占比重大,无论从工艺路线还是产业链看低端特征都很明显。目前劳动密集型产业面临着双重压力:一方面是发达国家对我国低端制造业产品需求不断下降,而发展中国家又在不断生产与我国同类产品大量出口到发达国家,由此对我国形成明显的供给替代效应;另一方面是国内人工成本上升,人民币升值和土地、能源、原材料等价格上涨,导致低端产品成本迅速增加,特别是沿海发达地区成本增加迅速。在这种双重挤压下,我国劳动密集型和资源密集型产业被迫从沿海向内地、甚至向国外转移,有的被迫关闭,有的被迫淘汰旧设备引进先进的生产设备,致使部分生产环节和职业消失,从而释放出大量低端的劳动力。据统计,仅广东2008年实施“双转移”战略以来,全省共转移企业6000多家,关闭“两高一低”企业7.2万家,涉及裁员近500多万人。例如纺织行业上世纪90年代中期产量约150万锭,每万锭用工800人,近年引进宽幅高速织机等先进设备和技术后,每万锭只用73人,生产操作工裁减了近九成。据调查分析,在产业调整过程中,分流出来的大部分是低端劳动力以及农民工。他们当中,一部分返回户籍所在地另谋职业,一部分就地转移就业,还有一些年龄大的农民工回流农村创业或自谋职业,一些人成为新的失业群体,从而直接影响到就业规模的扩大。



其次是高新技术产业和先进制造业逐步兴起,对高层次、高技能人才需求明显增加,但对低素质劳动力的需求较少据统计,自2008年以来,我国高新技术产业发展迅速,以广东省为例,高技术产业、先进制造业增加值占规模以上工业的比重从08年的不足30%上升至2012年的71%。高技术产业的迅速发展,使用人单位对劳动力需求结构也发生了显著变化。主要变化是,企业对高层次、高技能人才需求明显增加,对低层次劳动力需求明显减少,这些情况进一步影响到就业规模的扩大。据统计,2008年全省公共就业和人才市场对专技、技能人才需求总量为525.3万人,仅占当年总需求的61.3%2012年总需求达1021.3万人,占当年总需求的64.7%



第三是现代服务业的迅速兴起、不仅提升了产业的层次结构,而且增加了对高素质劳动力的需求,但我国现有劳动力结构难以满足现代服务业发展需要。近年来我国各地为了贯彻实施国家创新发展战略,普遍采取积极措施大力发展现代服务业:一是鼓励制造业主辅分离,将其生产流程中的研发、物流、采购、营销及其他专业配套服务环节从现有企业中分离出来,设立具有独立法人资格的现代服务企业。二是大力鼓励发展具有事业单位性质的研发、设计、标准制定、知识产权、品牌服务和物流、售后服务等研发机构。这些现代服务业与传统服务业的显著区别是,前者具有知识密集型特征,需要招聘大量高层次的专业技术人才和高技能人才。据统计,近年来我国第三产业发展迅速,今年一季度第三产业产值所占比重首次超过第二产业(见下表)。其中现代服务业贡献最大。以广东为例,广东省现代服务业增加值占第三产业的比重达57%,呈快速增长的态势。现代服务业的发展使用人需求结构发生了巨大变化,今年1-5月份全省人力资源市场技能人才求人倍率1.42(需求数与求职数之比),其中高级技师的求人倍率达到2.18,已连续18个季度求人倍率位于1.3以上,上述情况表明,现代服务业的发展对高素质劳动力的需求明显增加,而高层次、高技能人才缺乏,不仅制约着产业转型升级,也制约着就业总量的增加。



(三)就业结构性矛盾还表现为劳动力整体素质与产业结构调整升级不相适应的矛盾,从而制约着产业的转型升级。从劳动力供给方面看,近年来我国各类教育有了很大发展。据统计,我国高校毕业生规模从2001年的110万人上升至2013年的699万人,中职毕业生从2011年的662.67万人升至2013年的近800万人。中职以上毕业生占当年新成长劳动力的93%左右,接受12年以上教育的劳动力供给总量有了很大的增加,但是教育质量普遍下降,加上专业结构、技能结构、素质结构不合理,致使不少高校毕业生有学历没能力,有文凭没水平,无法适应产业结构调整升级的要求。据麦可思研究院最近出版的《中国大学毕业生就业报告》显示,2011年大学毕业生毕业半年后的就业率为90.2%,就业偏离度为47%;从需求方面看,自金融危机以来,我国企业面对国内外市场需求逐步放缓的环境、综合要素成本不断上升的竞争环境以及资源约束日益增强的供给环境,纷纷转变粗放型发展模式,不少企业向研发设计、品牌建设、销售服务以及引进现代生产及管理技术,节能减排等附加值高的非制造环节延伸。据国务院发展研究中心企业研究所一项调查显示,85.8%的受访企业选择或计划在未来3年内发展自主品牌,引进现代管理技术的企业所占比例上升至65.3%。专职研发人员占职工比重达10%以上的企业达76.7%。企业转型升级步伐加快,但高层次、高技能人才普遍缺乏,成为企业转型升级的最大障碍。高校毕业生就业半年内离职率高达41%;毕业时对基本工作能力掌握的水平均低于工作岗位要求的水平。



(四)技术进步对职业本身的分化、调整以及内涵的提升产生着深刻影响,从而对劳动力素质结构提出更高的要求。职业是社会分工的产物,也是就业的载体。劳动分工与技术进步有着显著的互动关系。在任何社会,每当新技术的出现,往往都会推动着产品创新、工艺创新和组织管理方式的创新等,从而至少从两个方面对就业结构产生重大影响:一是新旧职业的交替;二是职业层级的提升。在这个过程中,当大规模技术变革引起产业结构变动时,职业层次结构及其内涵也将随之发生变化。职业内涵的技术因素将明显增加,因此它对劳动力素质的要求必然提高。劳动者如果不具备职业变换的能力,就会导致失业。



二、就业结构性矛盾带来的新挑战



综上所析,我们认为,当前我国就业结构性矛盾主要是在技术进步推动下,产业结构调整升级引起的。在产业调整升级过程中,就业结构性矛盾将长期存在,它带来的挑战主要有几个方面:



(一)如何调整教育结构、提高教育质量,全面改善劳动力供给结构。就业结构性矛盾主要表现为劳动力供求结构不对称。近年来我国高等教育发展迅速,每年高校毕业生达六七百万人,从数量上来看可以满足产业转型升级的需要。但是三十年来,我国的教育基本上仅仅是给学生传授了一些书本知识,没有传授职业技能。因此培养出来的大学生很难满足实体经济转型升级的需要。加上高校专业设置和人才培养方向与产业发展需求的人才结构吻合度偏低;部分高校至今仍然沿袭传统的应试教育教学方式,教育质量下降,培养出来的学生高分低能,造成供求结构错位十分严重。因此,如何深化教育体制改革,大力调整教育结构、不断提高教育质量,尽快全面提高劳动者的就业创业能力、改善劳动力供给结构成为当前缓解就业结构性矛盾的迫切需要解决的重要问题。



(二)如何帮助就业困难群体实现再就业,促进社会和谐稳定。在产业结构调整升级过程中,随着各产业部门自身技术水平不断提高,客观上将对低素质劳动力产生排斥效应,一部分原来从事低端岗位的劳动力因难以提高技能而退出劳动队伍,成为失业人员;一些高污染高耗能低产出的劳动密集型企业逐步被淘汰后,挤出来的劳动力因素质偏低不能及时被新兴产业所吸纳,也会形成就业困难群体而导致结构性失业;但农村劳动力总体素质偏低,缺乏必要的职业技能,这些情况也将延续农村劳动力向非农产业和城镇转移的速度,有些农村劳动力即使也在非农产业就业,也会因职业技能偏低而导致失业。这些因素叠加在一起,就会使社会就业困难群体明显增加,从而影响社会稳定,这是化解就业结构性矛盾的一个难点,也是挑战。



(三)如何建立统一开放、灵活高效的劳动力市场流动机制,促进劳动者优化配置。市场是汇集和化解劳动力供求矛盾的基本载体和手段。在产业结构剧烈变动引起劳动力在产业地区间转移、流动的情况下,建立灵活、高效的市场流动机制,对于有效配置人力资源,调节劳动力供给具有十分重要的作用。改革开放以来,尽管我国劳动力市场体系已基本形成,但是劳动力流动还存在制度和政策方面的障碍,还存在信息不对称、服务不规范、规则不平等问题,如何解除这些障碍,形成统一开放、灵活高效的市场流动机制,成为化解结构性失业的迫切需求。



(四)如何加快开发新职业及其标准,为培养和使用劳动者提供客观依据,成为化解就业结构性矛盾的迫切需求。技术进步推动企业工艺创新、产品创新和生产管理方式创新,从而直接影响到职业的分化、聚合、增生和消亡,影响着职业内涵质的变化和提升。如果不能及时对现行职业标准进行修改,就不能引领教育培训,不能培养出适合产业发展需要的人才;如果不能及时开发新职业及其标准,既不能培养职业人才提供依据,也不能为客观公正评价人才、使用人才提供客观依据,更难以有效地引导就业,实现人岗合理匹配。因此,化解就业的结构性矛盾,迫切需要国家和省尽快组织开发新职业及其标准。

 
  (五)如何进一步完善失业保险制度,充分发挥其促进就业和保障社会稳定的功能,是当前必须深入研究的问题。随着技术进步推动产业结构转型升级,技术、机器代替劳动力的情形将逐步增多,失业人员数量以及转换职业的情形都将逐步增多,如何完善失业保障制度,在合理确定失业救济水平,确保失业人员基本生活的同时,运用失业保险基金,提高失业人员自身素质和就业创业能力,帮助实现再就业,助推产业转型升级,是当前面临的又一重大挑战。



三、缓解就业结构性矛盾的对策建议



为了应对就业结构性矛盾带来的新挑战,化解这个世纪性难题。我们建议,今后要着重围绕提高人力资源素质改善劳动力供给结构和完善市场机制这个重点,采取积极措施缓解就业结构性矛盾。



(一)抓紧建立产业结构调整与促进就业的良性互动机制。各级政府在制定国民经济发展计划、调整产业结构和产业布局时,应优先考虑扩大就业规模、改善就业结构、创造良好就业环境的需要。我国幅员辽阔,区域发展不平衡,产业发展回旋余地大,在经济转型和结构调整中,我们应该充分利用这一个点,实施有利于发挥劳动力比较优势的产业梯次转移和升级战略,形成合理的产业区域布局和产业层次,扩大就业的产业空间,增加就业容量。沿海地区可着力发展高技术产业,延长产业链,以扩大就业;劳动密集型产业可以在降低能耗,减少污染的前提下,向欠发达地区梯次转移,以吸纳部分低端劳动力以及农村劳动力转移就业。



(二)进一步深化教育领域的改革,形成大体适应产业发展需要的教育体制机制。当前我国教育领域许多方面与产业发展不相适应的问题十分突出,集中表现为体系不全、机制不活、结构失衡、质量不高。总体上看,教育的总体供给能力和教育规模有很大的发展,但学校教育体系过于封闭,普通教育与职业教育的沟通和衔接不够,职业培训与终身教育体系不健全,多元办学体制未形成,机制不活,政府管理错位,学校法人制度不完善,办学自主权未落实;结构失衡主要是指中职和普通高中、中职与高职、职教与普教之间的比例不合理,专业结构、层次结构不合理等;质量不高集中表现为高校扩招后,高校毕业生质量下降,综合素质低,操作技能低,专业课程设置及内容不适应产业升级需要。要针对上述问题,对我国整个教育体制进行深入的改革。首先是从宏观上大力协调教育结构,把70%的普通高等院校改为高等职业院校,高中阶段职普比也要做相应调整;其次是打通中职与高职、职教与普教相对封闭的教学体制,实行开放办学,加强贯通与衔接;第三是全面落实学校办学自主权,由学校根据行业、市场发展需求,灵活调整专业结构和课程设置;第四是着力建立一支高素质的教师队伍,切实提高教育质量。



(三)大力发展多层次的职业教育培训体系,完善终身学习制度,全面提升劳动者职业素质。首先要着力完善终身学习制度,在发展学历教育的同时,要进一步发展各类非学历非全日制的职业继续教育,形成门类齐全,结构合理,层级多样的职业继续教育体系,使没有机会接受高等教育的成年人有机会通过继续教育,获得相应的职业资格证书或高等教育学历证书。其次要鼓励行业、企业建立健全全员培训制度,结合生产实际安排员工参加各类培训。要充分发挥社会培训机构和企业培训基地的主导作用,进一步强化校企合作,大力推行职业学校定向招生、订单培训的职业教育新形式,加快培养高层次、高技能人才。第三,要建立面向全体劳动者职业技能提升补贴政策,鼓励在岗职工参加业务培训,不断提升培训质量与层次,推动劳动力结构由低级向高级转变,以适应产业结构调整的需求。



(四)切实加强新职业及其标准、课程的开发,形成科学合理的人才培养引导机制和评价机制。科技进步推动产业结构调整变化,直接反映到职业上来,就是职业名称及内涵的变化,或者是职业的分化、聚合、新生和消亡。职业的变化,不仅影响到教育培训的专业、课程设置,也影响到对劳动力质量的评价。目前,我国的职业分类8大类、66个中类、413个小类和1838个细类,每个细类中还包括若干个职业岗位,一个职业岗位又可分为几个层次。随着科技进步和产业兴衰,近年来我国已有3000多个旧职业消失,一大批新职业陆续产生。但是国家对新职业还来不及进行界定;对现行的职业标准也没有及时进行修订,致使教育培训的依据陈旧,对人才评价的标准滞后,致使人才培养评价与产业发展需要严重脱节。建议建立国家统一职业开发制度。在国家统筹协调下,由各省和主要行业成立职业开发专家委员会,抓紧组织修订或取消现行职业标准,及时开发新职业及其标准,加强新职业及其标准的宣传发布,以形成科学、合理的人才培训引导机制和评价机制。



(五)加快构建统一开放、公平竞争的人力资源市场,形成有利于劳动力在产业(行业)和地区之间合理流动的市场机制。首先要健全人力资源市场管理法规,依法加强统一规范、灵活、高效的人力资源市场建设,反对就业歧视和行业(企业)垄断,打破各类劳动者求职的身份界限,营造公平竞争的市场环境,推动形成统一开放、灵活高效的市场运行机制。其次要加强区域人力资源合作。根据区域产业梯次转移和城市化进程,积极引导劳动力在不同区域、不同产业之间的有序对接和合理流动,促进劳动力就地就近转移就业。第三要进一步规范市场行为,提高公共就业服务信息化水平。建立覆盖面广的市场供求信息共享平台,实现“一次登记,全程服务”的就业服务普惠化,推动市场供求信息公开透明;要定期发布区域产业信息和地区重点、紧缺职业工种目录,减少就业市场中因信息不对称所造成的失业。特别是运用信息手段,将衰退产业富余劳动力及时转移到新兴产业创造的新岗位上来,实现无缝对接。



(六)进一步完善就业援助和失业保障机制。首先要实施更加积极的就业政策,进一步完善就业援助制度,对“双困”(就业困难和家庭经济困难)人员和在产业调整中被辞退的大龄员工,要列为重点帮扶对象,实施“一对一”全方位的就业援助,免费提供就业信息、就业指导、职业介绍和职业培训,全力促进再就业。其次是充分发挥失业保险的生活保障和促进就业功能。合理确定失业救济水平,不养懒人;改变失业保险基金单纯用于失业救济的做法,扩大使用范围,增强就业服务提高素质和促进就业功能,形成失业救助与促进就业紧密结合相互促进的机制。第三是要落实就业扶持政策。用工单位按规定招用失业人员特别是就业困难人员的,按规定由财政给予岗位补贴和社保补贴等,鼓励用人单位积极吸纳失业人员实现再就业。此外,要探索通过政府购买服务的方式,开发城乡基层特别是城市社区和农村公共管理及社会服务的工作岗位,解决就业困难群体的再就业问题。







(作者系省人力资源和社会保障厅副巡视员、促进会副会长、高级经济师)





 



落实三中全会精神,大力推进城镇化







万庆涛





任何事物都是有规律的,自然界的发展如此,科学的发展如此,人类社会的发展也如此。作为人类社会发展的阶段之一,城镇化将是不可避免的。综观世界各国发展的普遍规律是,工业化与城镇化的相关系数极高,工业化推动城镇化。就我国来说,30多年的改革开放,实际上就是一个工业化的过程,这个过程推动着我国城镇化的不断发展。前不久,李克强总理指出,中国正在积极稳妥地推进城镇化,数亿农民转化为城镇人口会释放更大的市场需求。当前,我国正处在一个城镇化历史进程之中,从中央到地方都在大力推进城镇化进程。



城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率,即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程,是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前,世界城镇化水平已超过50%,有一半以上的人口居住在城市,而我国的城镇化水平才为27.6%,远远落后世界平均水平,极大地阻碍了我国社会经济的全面发展,严重影响了城镇居民生活水平的提高,



刚刚闭幕的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。





一、大力发展新型产业,推动城镇化进程



城镇,是在产业化的进程中逐步的形成的,没有产业的聚集,就不可能产生城镇,也就没有城镇化。从这一点上说,城镇化是产业化的结果。就是说,要推动城镇化,就必须加强工业化,以产业带动城镇化的发展。



政府在推动城镇化的过程中,必须尊重社会发展规律和城镇化规律,因势利导做出规划,而不是认为行政力量无穷大,随心所欲,可以不顾城镇发展规律,任意规划,提出不切实际的目标,认为建设一些新城就是城镇化了,因而大搞房地产。有的地方政府投资建设的新城变成了“鬼城”,造成极大的人力、物力和财力的浪费。



认识到城镇化是产业化的结果,政府就必须因地制宜,根据当地的实际情况,实事求是,推动产业发展。比如,制造业、能源工业、电力、旅游产业、教育产业、医疗产业、文化产业以及与之相配套的餐饮、酒店等服务业,等等。产业的发展,将给劳动力提供就业岗位,带来劳动力人口的聚集,从而逐步带动城镇化的发展。



由于我国城乡差别和地区差别很大,这既是一种困境,也是一种机遇。城乡之间、地区之间,根据发展不同阶段,根据国家总的发展要求,提出不同的产业发展规划和目标,发挥城乡和地区各自优势,走错位发展之路,通过发展不同的、具体的产业,实现可持续发展。



各地政府应当充分发挥本地自然资源、历史文化资源优势,因地制宜,发展各种具有本地特色的产业。比如,矿产丰富的地方,可以发展采矿业、能源工业、电力工业等产业,在自然景观和人文景观资源丰富的地方,可以发展旅游业,有的地方可以发展文化产业,或者发展特色农业,等等。



有了产业了聚集,就可以吸引当地富余劳动力脱离农业,把农民变成产业工人,或者相关服务业的劳动者,推动城镇化进程。比如,广西桂林市阳朔县,2003年起由于有了文化品牌《印象刘三姐》,带动县域经济社会全面发展,促进了当地农业、餐饮业、酒店业、房地产业和运输业等产业的发展,这些产业的发展又转而给演出带来大量客源,形成良性循环。阳朔旅游人数2002年,有281万人次,旅游总收入2.41亿元。2012年,阳朔接待游客总人数1050.3万人次,是2002年的3.73倍,比上一年度增长12.3%,成为广西首个年接待游客超1000万人次的县区;实现旅游总收入50.2亿元,是2002年的20.95倍,比上一年度增长30.1%



与此同时,必须严格避免征地拆迁过程中给农民带来的利益侵害。清华大学的一项调查显示,有16%的农村家庭至少经历过一种拆迁情况,但补偿的比例相对较低,而农民,包括城中村的居民都没有给予满意的补偿款。政府在对失地农民及城中村居民的就业安置和提供公共服务方面还很不到位,造成了一些极端情况,比如自焚或者与拆迁者发生械斗,特别是一些地方政府不顾中央三令五申,公安不得参与征地拆迁的禁令,派出武装警察参与强拆,引发暴力冲突。还有的地方,政府在引进产业项目时,对项目对环境的污染问题不够重视,一些项目存在对环境的污染问题。这些问题,都使得群体性事件频发,造成社会不稳定,不和谐。



同时,一些地方政府唯GDP是举,在城镇化的名义下,不断征用农村集体用地,造成农业用地规模不断缩小,把农民赶进楼房,或者以建设工业园区、文化产业园区等名义之下,大搞土地财政,圈地建设商业地产,建设所谓新城,但却缺乏整体规划,产业布局,特别是不尊重市场经济规律,没有形成一整套产业链,建了新城却无人居住,造成了大量“空城”、“鬼城”。



因此,各地政府在推动城镇化的进程中,必须要寻找到适合自己当地发展的产业,而不是搞大拆大建,特别是要防止以城镇化为名,行土地财政之实,进行野蛮拆迁和征用集体用地,侵犯农民的权益。这样做的结果,不但不能真正发展当地经济,不能推动城镇化进程,还容易引发群体性事件,造成社会不稳定。因此,唯有大力发展新型产业,才能推动城镇化,才能促进社会经济全面发展。





二、尊重市场经济规律,推动城镇化进程



产业化带来城镇化,而要推动产业化,必须要大力发展市场经济,必须尊重市场经济规律,真正发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。



党的十八届三中全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。全会明确,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。同时,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。



改革开放以来,我国经济不断朝着市场经济的方向发展,党对市场经济的认识也不断深入,完成了从计划经济到市场经济的转变,特别是把市场在资源配置中的基础性作用转变为决定性作用。在计划经济中,政府是唯一的资源配置者,而在1993年我国开始建设社会主义市场经济,那时市场在资源配置中只能起基础性作用,经过20年的摸爬滚打,20年的教训深刻,使党对市场在经济生活中作用的认识不断深化。凡是成功的实践,都是市场在资源配置中起决定性作用的结果,凡是失败的实践,都是政府在资源配置中起了决定性作用的结果。



十八届三中全会明确提出,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格的机制,建立城乡统一的建设用地市场,完善金融市场体系,深化科技体制改革。



市场经济有其自身的发展规律,要发展经济,就必须尊重市场经济规律,严格按照市场经济规律的要求做。市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,表明在今后的经济发展中,政府要围绕市场展开工作,要为市场的决定性作用服务,对那些影响市场决定性作用的障碍,政府要负责清除。



市场既然在资源配置中起决定性作用,那么在经济发展过程中,做什么产业、在什么地方做产业、怎么做产业、什么人来做产业,都应该由市场说了算,而不是政府说了算。政府的任务,就是尊重市场经济规律,尊重市场在资源配置中的决定性作用的发挥。在过去30多年的改革开放过程中,由于没有认识到市场在资源配置中的决定性作用,政府反而对资源配置起到决定作用,因此造成了产能过剩、城市病、耕地占用过多、地方债风险、生态环境破坏等一系列问题。比如钢铁、水泥、玻璃、造船等等行业,由于政府干预过多,造成产能严重过剩,而市场化程度高的轻纺、电器、轻工、电子产品等等行业的产能过剩并不严重,这从正反两个方面说明了市场在资源配置中起决定性作用的重要性。



同样,政府在推动城镇化的过程中,必须要尊重市场在资源配置中的决定性作用。具体来说,政府不能再搞土地财政、大拆大建,对城镇发展规划随意变更,破坏生态环境,特别是不能再搞野蛮拆迁和征用农村集体用地,侵犯农民权益,强行把农民变市民,强行把农业集体用地变城市商业用地。政府必须在市场在资源配置中的决定性作用的指引下,尊重市场经济发展规律,在市场的引导下,因势利导,推动城镇化发展,让市场来决定如何发展,坚决杜绝过去那种政府行政干预、政府在资源配置中的决定性作用,造成城镇化发展过程出现的各种问题,让城镇化符合社会发展规律,符合市场经济规律,符合科学发展观,符合民意的期许。





三、废除户籍制度壁垒,推动城镇化发展



党的十八届三中全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制。



推动农村市场经济的发展,特别是要解放农民,破除阻碍农民在城镇就业的制度障碍,准确地说,就是尽快废除户籍制度,将户口登记制变为人口登记制。众所周知,商品市场、资本市场、劳动力市场是市场体系的最基本内容,可称为市场体系的三大支柱。商品、资本、劳动力的自由流动,是市场经济规律的基本要求。因此,废除户籍制度是解决城乡二元结构的必由之路,别无他途。



当然,废除户籍制度对于我们这样一个大国来说,或许不能一蹴而就,要稳妥推进,但目标一定是废除,而不是改革。当前,对于户籍制度改革存在着非常大的误区,认为让农民工落户城市是户籍制度改革的目标,是完全错误的。农民工要不要落户城市,农民要不要成为市民,这要坚持自愿原则。目前,之所以进城务工农民急切地想落户城市,不是因为他们想要一个城市户口,而是他们想要附着在户口之上的政府服务,比如,住房、医疗、养老、教育等等。如果政府在这些方面能给予农民工同样的服务,那个户口簿其实没有任何用处。



因此,户籍制度改革的目标,应该是彻底废除而不是在现有的基础上进行修修补补。户籍制度不仅是城乡二元结构的唯一障碍,还是地区差别的主要障碍。市场经济规律要求劳动力自由流动,对于市场来说,劳动力没有什么工人、农民或者知识分子之分,也没有白领、蓝领之分,市场要求,劳动力不但要从农村流向城市,也要求劳动力从城市流向农村,还要求从城市流向城市,甚至从农村流向农村。从目前广州的情况看,就有一些城市人到农村去,与农村签订长期协议,开创新型农业,生产有机、绿色、安全的农副产品,销往城市。



根据国家统计局的数字,2012年,我国城镇化率已经达到52.57%,但这是基于城镇的常住人口计算的,而实际上,根据清华大学进行的一项中国城镇化调查报告的数据,基于户籍人口计算,则我国有城镇化率非常低,非农户籍人口仅全国总人口的27.6%,近20年内,农转非比例仅增长了7.7个百分点。清华大学的这个数据,与国家统计局第六次人口普查数据中户籍城镇化率是27.7%是基本吻合的。正像清华大学的分析指出的那样,报告指出,户籍制度一直以来都是束缚农民流动、阻碍人们城镇落户的制度性壁垒。而各地政府在考虑城镇化水平、制定城镇化的推进政策的时候,这一因素很少被纳入议事日程。这表明,尽管户籍制度钳制着城镇化水平的提高,各地在发展思路上都不约而同地绕着走。这既绕开了“户籍身份”,又回避了流动人口在流入城市的落户权利。结果,我国的城镇化速度不仅落后于工业化速度,而且农民工市民化速度又大大地落后于城镇化速度。



虽然一些地方正在进行户籍改革试验,比如实行积分入户制,按照文化程度和技能水平、年龄、参与社保情况、纳税情况、住房情况等计分,达到分数者也未必能顺利落户城市,因为每年的名额有限。比如广州,号称现在常住人口达1500万,户籍人口与非户籍人口一半一半,现在政府每年给外来工的积分入户指标是3000个,假设按照这个速度解决在广州的常住非户籍人口落户问题,需要2500年,基本上从孔子时代到现在的时间,这哪里是解决问题的方法?用这样的速度推进城镇化,显然是无法解决城乡二元结构的矛盾,也无法解决城镇化速度落后于工业化速度,农民工市民化速度落后于城镇化速度的尖锐矛盾。



实际上,随着社会的发展和进步,特别是市场对资源配置的决定性作用,人口流动已经成为一种常态,公民迁徙自由已经成为一种不可阻挡的发展趋势,任何想把人限制在某个地方的努力都是徒劳的,也是严重违背社会发展规律的。清华大学的调查发现,当前,我国人口流动,不仅表现为农民工的流动,城镇社会内部的流动率同样很高。数据显示,农业户籍人口流动率为21%,非农业户籍人口的流动率达到23.7%,超过农业户籍人口流动率2.7个百分点。非农户籍流动人口几乎占了全部流动人口的三分之一。人口的流动,都是为了寻找更好的生活和发展机会。说到底,人口流动,正是市场对劳动力资源配置起决定性作用的表现。政府必须正视和顺应人口流动常态化的社会发展大趋势,制定相应的政策,从而促进城镇化的发展,而不是相反。



根据十八届三中全会关于“市场在资源配置中起决定性作用”的论断,市场要求资本、商品、劳动力三大要素自由流动,从而产生最大的经济效益和社会效益,那么城镇化进程必须打破户籍制度壁垒,让市场而不是户籍制度去决定劳动力这个最活跃、最有创造力的资源在一个地方的去留,而政府则是顺应市场经济规律,把自己的服务工作做好,这不但有利于城镇化进程,而且有利于促进社会的全面发展。



当然,假设尽快打破户籍制度壁垒,废除户籍制度,承认非户籍常住人口的市民地位,政府为他们提供与原户籍居民同样的公共服务,那么,我国的城镇化率可以马上从27.6%提高到52.57%。实际上,所有那些在城市生活的非户籍常住人口,他们照样要使用城市的公共设施和公共服务,只是政府是被迫向他们提供公共服务。现在是的问题是,政府要变被动提供公共服务变为主动提供服务,凡居住在本城市辖区的非户籍常住人口,均要享受与户籍常住人口相同的公共服务。





四、加强社会保障和政府公共服务均等化,促进城镇化发展进程



城乡二元结构是城乡差别的根本原因,二元结构表现为政府在对城乡居民社会保障和提供公共服务方面存在着非常大的差异。从总体上看,这种差异,随着我国改革开放以来的工业化进程不是缩小了,而是更加扩大了。因此,要促进城镇化发展进程,缩小城乡差别,有必要加强社会保障和政府公共服务均等化。



对此,党中央和国务院加大了推动社会保障和政府公共服务均等化的力度。2012711,国务院下发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。规划认为,“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全基本公共服务体系,促进基本公共服务均等化,是深入贯彻落实科学发展观的重大举措,是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要,是全面建设服务型政府的内在要求,对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设,对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益,对于加快经济发展方式转变、扩大内需特别是消费需求,都具有十分重要的意义。规划强调,享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。十八届三中全会更加明确,统筹城乡基本设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化。



所谓基本公共服务,就是指保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,以及与此紧密相关的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,和保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。目前,上述基本公共服务,无论是城市还是乡村,都远远没有满足国民的需要,特别是乡村就更加薄弱,很多需要政府提供基本公共服务的事项,都由农民自己解决。因此要推进城镇化发展进程,必须大力推动社会保障和政府基本公共服务的均等化。





结论:



中国城镇化是中国发展的必由之路,是市场经济发展规律和社会发展规律双重作用下不断前进的历史过程。在这一历史过程中,政府必须学会尊重市场经济规律和社会发展规律,特别是要充分认识党的十八届三中全会提出的“市场对资源配置的决定性作用和发挥好政府作用”的深刻意义,在推进城镇化过程中,规划好城市的发展,改变社会经济发展模式,扫除城镇化发展过程的障碍。用大力发展新型产业,废除制度壁垒,加强社会保障和提高政府公共服务均等化水平,推动城镇化发展进程,促进我国社会政治、经济、社会、文化、生态文明五位一体全面发展。







(作者系大洋网首席评论员、华南城市研究院城市公共政策研究中心主任、研究员、广州大学广州发展研究院特聘研究员)