——“推进广东全面深化改革，加快粤东西北协调发展”课题研究报告之一

为全面贯彻党的十八届三中全会精神，推动实施省委省政府《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，我会对湛江及茂名、阳江、云浮等粤西城市进行了调研。其中，在湛江，听取了市委书记刘小华对湛江“五年崛起”发展思路的介绍；与市政府有关部门进行了座谈，并考察了湛江钢铁基地建设现场、冠豪高新等企业、海东新区以及其他城市建设重点工程等等。之后，课题组专门在广州召开了省内有关专家对湛江发展战略的内部研讨会。在此基础上，提出本报告。

一、 客观认识湛江市加快经济社会发展的优势条件、不足和困难

目前，湛江以“全力推动湛江五年崛起，力争2017年迈进广东经济发展第二梯队”为目标，把做大做优经济“蛋糕”作为头等大事，2013年，全市经济发展实现了“四大突破”。一是生产总值突破2000亿元，达到2060亿元，增长12%，经济总量从全省第9位上升到第8位。二是地方公共财政预算收入突破100亿元，达到105.92亿元，增长15%；来源于湛江的财政总收入573.39亿元。三是社会消费品零售总额突破1000亿元，达到1010.7亿元，增长15%，增速居全省第二。四是金融机构本外币存款余额突破2000亿元，达到2173.39亿元，增长13.82%。同时，实现全市人均生产总值28859元，增长11.2％；工业总产值2419.8亿元，增长15.8%；城镇居民人均可支配收入22371元，农村居民人均纯收入10737元，分别增长10.6%和12.3%。显然，成绩是巨大的，发展势头很猛，各种重点建设如火如荼。

在调研中，我们感觉湛江市主要领导对湛江的基本情况把握还是比较准确的。其一，湛江作为一个老地级市，是一个人口大市，常住人口达800万人，在全省仅次于广州，人力资源相对丰富；其二，湛江作为一个海洋大市，海域面积2万平方公里，海岸线占全省的35.4%、全国的6.7%，海洋经济和海洋产业有很大发展空间；其三，湛江作为老港口城市，改革开放前曾经是全国八大港口之一，但现在港口地位不如以前；其四，湛江作为驻军大市，驻军人数达十几万人，是南海舰队总部所在地，是国家实施南海战略的桥头堡，军队对地方工作影响至深，军转干部比重大；其五，湛江也是一个科教大市，有7所本科院校，中央和省部级科研机构18个，数量在全省仅次于广州，经济发展有较好的智力支撑；其六，湛江作为一个生态大市，不仅有大片土地，而且海水质量非常好，休闲旅游业有着广阔发展前景。

但问题是，这么多年来，湛江在全国、全省的地位不仅没有提升，反而有所下降，是一个典型的“人口大市、经济小市”。2012年经济总量是1900亿元，排全省第9位（2013年是2086亿元，排在全省第8位）；人均仅26763元，排在全省第15位，只有全国平均水平的69%、广东平均水平的49%；财力则更是仅相当于广东平均水平的1/6。

表1：广东全省各地级市经济数据排名

在这种情况下，湛江市提出，湛江贯彻科学发展观的头等大事就是要“做大做优经济蛋糕”，加快发展，又好又快，“好为标准，快字当先”。并提出“五年崛起看湛江”的战略，即用五年时间把湛江经济总量做起来，GDP在全省实现“坐六争五”，在2016年力争进入广东经济发展的第二梯队，成为粤东西北地区最先进入第二梯队的地级市。从去年胡春华要求惠州“尽快进入珠三角第二梯队”的目标是达到5000亿元产值水平来看，湛江要达到这个水平只能靠“跳跃式发展”和“大项目战略”了。

当然，“珠三角第二梯队”与“广东第二梯队”有所不同，但一定要以广东经济的梯队来分析，要不是把广、深、佛、莞算成第一梯队，这样，惠、中、茂、湛也就算是第二梯队了；要不广、深为第一梯队（一万亿为门槛），佛、莞仍为第二梯队（5000亿为门槛），惠、中、茂、湛、江只能算是第三梯队，门槛是2000亿元经济总量。

表2：广东全省第二梯队竞争形势

前进要在全省方位中找准自己的座标，反思要在落后的结果中找准原因。作为当年的14个沿海开放城市，湛江在全国、全省的地位都有一定的滑落。

值得关注的是，湛江在反思落后的原因时，主要症结点放在了两个问题上：一是“重农轻工”。认为在改革开放之前是创造了奇迹，但在改革开放之后错过了好的发展机遇，把农业做大而错过了发展工业特别是对外经贸的机遇。显然，这是“无工不富”的思想理论的推论。二是特大走私受贿案。认为1992年邓小平南巡后，省委派陈同庆到湛江，他提出的“大工业、大港口、大市场、大发展”的思路非常正确，突出了湛江这个港口城市要“以港兴工、以工业来兴市”的优势条件。但是到1995年以后就基本搞走私了，导致初有起色的工业也受到致命打击。两个问题的反思，使湛江得出结论，继续实施陈同庆提出的思路，把根本出路放在工业化上，尤其要把港口优势、海洋优势发挥到淋漓尽致。

表3：2012年4个特区城市、14个沿海开放城市人均GDP排名

这里仍要提醒湛江市各级领导，陈同庆思路对头但为什么走向了走私受贿，显然对优势条件认识清了，并没等于就找到了正确的发展路子。同样是海洋大市、港口大市的优势条件，既可以用于发展海洋经济、临港经济，也可以用来走私，而往往前者见效慢，后者见效快，因此，有时候搞发展要有耐性；做企业如果必须行贿才能发展，官员们如果寻租普遍，营商软环境不好也会损害那些自然的优势条件。

当然，湛江在反思这种落后与挫折时，也有一些对不足的思考。如为什么湛江会穷，据认为关键是工业没上去，但能否怪罪于当时提出的“两水一牧”（水果、水产、畜牧业）发展政策，也是值得商榷的。严格来说，湛江的农业也没有搞好，霞山水产市场影响很大，但水产的附加值仍有许多提升空间。例如驰名的红江橙大不如前，而别人的“褚橙”却搞得红红火火；“天地一号”也与“王老吉”等差距很大，“一号土猪”在品牌与营销方面也没有太大突破……。当然，湛江作为14个沿海开放城市之一发展不起来，跟湛江缺乏工业人才、远离珠三角、远离港澳、交通不变有关，但是义务、温州的自然条件不也差不多吗？人才、资金、管理等都可以借助外力，毕竟人口众多、土地广阔、农业基础好等条件是摆在这里的。显然，这里既有对自身条件的认识问题，也有发展思路和方法上的问题。

二、 重新认识湛江的战略地位和发展定位

我们在调研中有一个最为深刻的体会是，湛江的战略地位和发展定位既清晰又不清晰。说清晰吧，上述五大优势以及湛江的条件就摆在那里的，谁都不能忽略；说不清晰吧，似乎很少有人把湛江的地位和定位放在全球化格局中去科学地考虑。

在有关介绍中，湛江是我国首批沿海开放城市之一，是南方重要港口城市、区域性中心城市和重要交通枢纽。湛江市坚持“工业立市、港口兴市、生态建市”的发展战略，已形成临港石化、近海油气开发、电器机械等八大支柱产业和南方石化、农海产品加工出口、高级纸业、小家电制造业四大基地。目前，正全力推动五年崛起，力争2017年迈进广东经济发展第二梯队。《粤西地区经济社会发展规划纲要（2011—2015年）》则指出，湛江市发展为全国重要的沿海开放城市、现代化港口城市、生态型海湾城市、粤西地区的中心城市和环北部湾重要城市。整个粤西要把发展海洋经济作为推进跨越发展的重要引擎，东融珠三角、西接北部湾、北联大西南、南拓东南亚。

我们认为，湛江的方位涉及几个层次：一是面向南海及北部湾。南海发展已经上升为国际核心利益层面，而湛江有着许多与此相关的涉南海资源。虽然国家设三沙市行政归属海南省，但驻湛江的南海舰队以及其他军事力量将在南海的发展中发挥重要作用。而南海不仅军事地位重要，而且海底矿产、海洋渔业资源、海岛资源丰富，也是湛江渔民的传统渔场之一。把南海资源重视起来，既可以配合政治外交军事力量，也可大力发展经济，并获得国家资源的倾斜。不仅在政治军事层面上，而且在经济贸易层面上发挥“国家实施南海战略的桥头堡”的作用。作为全省海岸线最长的城市，在广东大力发展海洋经济的规划中也可赢得战略机遇。其中，湛江西部濒临北部湾，打造一个粤桂合作的北部湾区也是可以提请省级资源倾斜的。在这个国际层面上可以考虑与东盟国家开展更深入的合作。

二是面向广西乃至中国大西南。传统上，湛江是有作为中国大西南出海口的战略考虑的，后来这个定位让给了北海。但渝湛高速的开通，多少吸引了大西南的人流来往于此，目前更多的是通过徐闻去海南，使湛江成为公路通道型走廊。重庆打造“渝新欧铁路”穿越6国实现“一次申报、一次查验、一次放行”的实践就是一个好例子，关键是要打开思路。在调研中我们感到，湛江以及考察湛江的人们往往把北海、钦州、防城港城市群的发展仅仅当作一个威胁和挑战，实际上仍可以考虑区域合作，实现共赢。肇庆与梧州最近提出的《粤桂合作特别试验区总体发展规划》值得参考。

三是面向粤西城市群。与粤东四市重点推动潮汕揭一体化一样，粤西四市也应该重点推进湛茂阳一体化。广西都能推动北海、钦州、防城港一体化发展，为什么湛茂阳一体化没有太多进展，似乎更多还是猜忌与竞争？无论是产业还是基础设施，三市的竞争性高过合作性。长期以来，粤东基础设施建设，无论是高速公路，还是机场建设，都要明显快过粤西，显然没有齐心协力是难以达到的。因此，湛江可以在面对粤西城市时少提粤西中心城市，多提湛茂阳一体化，也多在基础设施、产业布局和人员来往等方面加强合作。甚至设想中的湛江国际机场也可叫“粤西国际机场”或“粤西湛江机场”。

图1：粤西地区经济社会发展空间布局示意图

说明：全力构建“三核、四轴、两屏”的国土开发战略格局。“三核”——以湛江、茂名、阳江市的中心城区为核心区；“四轴”——即以“徐闻—遂溪—湛江市城区—吴川—茂南茂港—水东新城—阳西—阳江城南新区—阳东”为国土开发横轴，“东海岛—廉江”、“信宜—高州—茂南茂港”、“阳春—阳江高新区—海陵岛”等为国土开发纵轴，形成“一横三纵”的国土开发格局；“两屏”——即以大雾岭自然保护区、云雾山系、云开大山及鹤地水库水源涵养区等为重点的北部森林生态屏障和南部海洋生态屏障。

综上所述，湛江可以明确“国家实施南海战略的桥头堡、北部湾经济圈西翼、粤桂合作沿海地带、中国大西南出海口之一、粤西城市群中心城市”的发展定位。

三、 全面布局湛江的基础设施

战略地位分析清晰了，就可以争取国家、省级资源；发展定位明确了，首先就要全面布局湛江及粤西的基础设施。要充分争取和利用广东省规划在2020年实现“市市通高铁、县县通高速”的目标，充分发挥湛江“承东启西、向海拓展”的战略作用，积极发展成为联系珠三角、港澳地区和环北部湾、大西南、东南亚的“桥头堡”。

一是机场。目前湛江设有4D级民航机场。拟建中的粤西国际机场是粤西地区共享的区域性枢纽机场，其项目规模是远期按4E规划、按4D级标准建设的“广东第三大国际机场”。机场的辐射范围由湛江地区扩展为包括茂名、阳江及云浮在内的粤西地区及广西的临近地区，拓宽更广的辐射空间，提速湛江“东拓、北延”对接茂名“南扩”的“一体化”战略布局，扩大客源和货源。粤西各市建立航空快线大巴线路可以快速直达该机场，促进粤西地区物流、人流、商业流、信息流、资金流的集聚。至于是叫“湛江国际机场”好还是“粤西湛江机场”好可以斟酌，但规模和路网要为整个粤西服务来考虑。同时，将湛江新塘机场、湛江坡头直升机场以及阳江合山机场、云浮罗定机场的两个小型通用机场也一并考虑作为粤西机场网络来设计，毕竟从国际上来看，进入真正的航空时代后，商务飞机、私人飞机会迅速增多，支线机场、商务机场、通用机场与国际枢纽机场将形成一个互补的网络。这有利于改善中小城市的投资环境。而阳江是广东唯一已经开放低空域的城市，这个优势不仅在旅游层面上有价值，对于商务活动也是一大利好。国内小机场中的腾冲机场是支线机场启动对区域经济发展助推的重要事例。2009年腾冲机场建成通航，当年机场吞吐量就达到了25.5万人次，腾冲县地区生产总值达56.8亿元，比2008年同期增长13.5%，比全国快4.8个百分点；带动当地旅游人数、旅游总收入比通航前分别增长了14%、29.6%，带来客商数量比2008年增长60%。2010年，腾冲机场的旅客吞吐量同比增长率更是高达80.8%，远高于全国机场平均水平。北海机场也有类似作用。目前，广东机场建设的结构调整不断推进，但存在的一些结构性矛盾犹在，亟待解决。比如，机场与其他交通运输方式联动发展不足，亟待建设以机场为中心的现代综合交通运输体系；通用航空滞后于运输航空发展，亟待满足现代社会经济对通用航空快速增长的各种需求等等，这些集中表现为内涵做强与外延做大的矛盾。总之，要将机场建设成为地方经济发展的新抓手的战略，而湛江对此更要有紧迫感。

图2：广东民用机场分布图

表4：广东省民航机场远期规划

二是铁路。目前，黎湛、茂湛和粤海铁路、深湛高铁茂湛段已建成通车。规划中的广东西部沿海高铁分为深茂铁路、茂湛铁路两段建设，其中，茂湛铁路已于2013年底建成，深茂铁路仍未开工建设。因此，建议：尽快开工建设深茂铁路，尽早实现湛江通高铁；加快湛江至合浦铁路；湛江作为通往海南的重要枢纽，尽快琼州海峡跨海通道建设。同时，为加快湛江与北部省市之间联系，建议新增规划湛江与广西玉林、经桂林至湖南张家界的铁路，实现湛江与珠三角及周边省市通高铁的目标。

三是港口。湛江港是我国12个主枢纽港之一，2013年全市港口年货物吞吐量达1.8亿吨。湛江港的海岸线全长460多公里，仅内港岸线长达241公里，为世界第一港——荷兰鹿特丹港的3倍；其中深水岸线97公里，可发展为年吞吐10亿吨的国际大港。截止至2013年1月，湛江港仅是内港西岸的一部分，其余大部分内港岸线尚未开发。另一方面，湛江港是建国初期最早建的大港，目前主要靠工业发展，没有物流，“以港兴市”已经不合适。在旧港改造中，腾退一些码头、港区，用于发展城市广场。另外，在东海岛等发展新的港区，以适应临海工业的需要。总之，湛江港的着眼点不应放在吞吐量上，而是为本地产业服务为主，解决“嘴大肚小”的困境，实施“以工带港”的发展思路。

此外，对游轮港、渔港等也要全面规划、科学布局。雷州半岛打造游轮港，遂溪一带打造渔港群。探索与东盟国家、琼北、北部湾建立合作框架，近期可以密切粤桂琼三省合作体制为突破口。推动游轮中转点、旅游便利措施及24小时通关措施等。

四是公路。目前，207和325国道、广湛高速和渝湛高速贯通湛江市境，但不仅高速铁路，而且高速公路建设都远远滞后于全国各地区的发展。现在，全国绝大多数地级市均已开通高铁，而湛江尚处于起步阶段，高速公路仅为232公里，密度只有1.75公里/百平方公里，高等级公路密度低、比重小，仅占全省总量的4.2%。随着钢铁、炼化、纸浆等大型临港工业项目的开工建设，港口物流、化工园区、临港工业等相关产业建设将迅猛发展，客货运输量也将急剧增加，湛江面临的交通压力将十分巨大，迫切需要构建快速交通系统作为支撑。因此，建议：加快建设汕湛高速云浮至湛江段、东海岛至雷州高速公路；为解决湛江市区与县市（区）之间的快速交通连接，建议将湛江环城高速公路纳入广东省高速公路网，并加快推进建设；将湛江至玉林高速公路纳入广东省高速公路网规划，解决湛江北部快速通道问题。

五是海岸线。湛江拥有全省最长的海岸线，而广东提出大力发展海洋经济。显然，这个落差应该在海洋基础设施建设中重视起来。至今，琼州海峡通道有三个建议，但没有定论，应该呼吁国家与省给予足够的重视，上升到国家核心利益、海洋战略意义来看待。

图3：广东省谷歌夜景图

某种意义上，落后最明显的体现就是基础设施。值得思考的是，粤西与粤东的比较。从城市经济总量看，似乎粤西比粤东还发达，但从基础设施看，粤西显然比粤东落后一步。从谷歌夜景地图也可以反映出，粤东城市群的光亮度比粤西城市群高。因此，湛江以及粤西城市群要“东比照粤西城市群，西参照北海、钦州、防城港城市群”，在基础设施上很下功夫。

表5：粤西、粤东、北部湾三大城市群经济对比

总体上来看，三大城市群的中心城市经济社会发展的首位度都不高，作为中心城市更多的是依赖历史沿革和行政划分，但基础设施建设以中心城市为核心来布局有可能提高它们的城市首位度。目前，粤西地区交通正在快速发展。其中，汕头到广州、湛江的高速公路，潮州到惠州并经过汕头的高速公路，揭阳到惠来并经过汕头的高速公路，这三条已经开工；另外，梅州到揭阳、汕头的汕揭梅高速公路，年底全部完工；还有一条是连接汕头、潮州、揭阳的环城高速——潮汕环线，明年开工。这五条高速公路建成以后，据称，潮汕地区每百平方公里的高速公路的密度达到12.3公里，比现在珠三角9.6公里的密度还要高。相比较之下，更看出湛江高速公路建设的落后程度。

四、 科学调整湛江的产业结构

湛江市坚持“工业立市、港口兴市、生态建市”的发展战略，已形成临港石化、近海油气开发、电器机械等八大支柱产业和南方石化、农海产品加工出口、高级纸业、小家电制造业四大基地。目前来看，支柱产业的培育与产业集群化发展趋势明确，并以园区化作为承载体，打造市级、县域级两大产业集群的园区体系。重点加快建成东海岛钢铁、石化配套产业园区和麻章森工产业园区，聚力打造钢铁、石化、造纸“三大产业航母”和家电家具特色轻工、水海产品及食品加工、医药保健、装备制造、能源开发“五大产业集群”。全面实施“一县（市）一园区（一园多区）、一园区一产业”战略，推动项目、资金、用地与环境指标向县域产业园区倾斜，继续支持廉江、吴川、坡头省级产业园做大做强，加快遂溪、雷州、徐闻等县（市）产业园建设并积极支持申报省级产业园区，打造县域增长极。

湛江要实现“五年崛起”的战略目标，关键是产业振兴。

首先，要明确湛江优先发展的重点产业。目前来看，湛江确定了钢铁、石化、造纸为三大产业的发展思路。这是历史的选择。“钢铁梦”，湛江追求了数十年，但来得有些不合时宜，当前国内钢铁产能过剩严重，因此，湛江要与投资方、建设方就钢铁产业的定位、产业链、目标市场有全面的、科学的规划，争取成为珠三角制造业基地稳定的材料供应地，利用原材料来源的成本优势，形成持续的发展能力。石化产业的发展涉及投资建设方的变迁，关键是产业定位要准确，并与茂名石化协调发展。造纸业是湛江的一个新兴产业，但因经济林种植优势明显，具有较大的发展空间，又有较好的上市平台，是有可能形成规模化优势产业的。通过品牌经营、着重发展高品质产品，是大有可为的。

另一方面，湛江也要追求“一二三产业”的协调发展。一是把滨海旅游产业发展起来，打造黄金海岸、热带绿都、天南古邑、魅力港城；二是发展现代商贸和港口物流，打造一批辐射环北部湾的大型商贸中心；三是把现代服务业发展起来，增强粤西中心城市的辐射力；四是把现代农业发展起来，使传统优势产业占据全省的龙头地位。

湛江坚持“工业立市”的发展战略，这并没有错，问题是要处理好打造新兴支柱产业与传统工业产业的转型升级之间的关系。

在推动传统工业产业转型升级工作中，对家电、制糖、水泥、水产品、羽绒等传统产业要提出因地制宜的措施和办法。其中，家电产业仍有很大发展提升空间。目前，湛江市共有家电生产企业820家，其中规模以上企业84家（年产值5亿元以上企业3家，1亿元以上企业6家），形成了从模具制作、零配件生产、成品装配、质量检测、物流配送等产业链条。主要产品涉及电饭锅、电磁炉、电水壶、慢炖煲等50多种，其中电饭锅为主导产品，电饭锅产量超亿只，约占全国电饭锅产量的70%，全球电饭锅产量的60%，全市家电行业共实现工业总产值约100亿元。今后努力的重点是培育龙头企业，提升产品技术含量和附加值，塑造自主品牌少，建立产品研发专业平台或公共平台，支持家电配套企业重组兼并，或发展专业镇、园区化的集约生产，推进省市共建先进小家电制造基地，积极推进湛江家电网上行，形成以湛江为基地的小家电全球化市场。

制糖业是湛江市的传统优势产业、特色支柱产业。湛江是我国三大甘蔗优势区域之一，是广东的甘蔗主产区，占全省甘蔗种植面积的90%以上，涉及到300多万的农民。全市食糖产量约100万吨，工业产值约60亿元，税收约5亿元，是湛江市产糖区遂溪县、雷州市、徐闻县的支柱产业之一和地方财政收入的主要来源。2001年湛江市全面推进糖业改革，并先后关闭了12家糖厂，形成了目前的广东恒福糖业集团、广东金岭糖业集团、广东广垦糖业集团以及湛江四通糖业公司、湛江粤华糖业公司、廉江市华南糖业公司，共22家糖厂和1家深加工糖厂。从目前国内糖业的发展格局来看，规模化、证券化、国际化、高科技化是主要潮流。湛江提出建立糖业联席会议制度，充分发挥市糖业协会作用，但这必须与国内糖业形成联动机制才能发挥更显著的作用。不过，在蔗区范围划定、甘蔗收购价格政策、设立糖业发展专项资金、加大甘蔗优良新品种和高效栽培技术的推广、推进制糖企业技术进步和信息化建设等方面仍有可为空间。

水产品加工业是湛江作为海洋大市的天然资源优势，必须加大发展力度。湛江全市各县（市、区）均面临海洋，海岸线长达1243.7km，占广东省海岸线的46%，沿海有岛屿30多个。水产品加工业一直以来都是湛江地区颇具优势的传统产业，并给湛江带来了“中国海鲜之都”的美誉。其中，对虾是湛江水产品的拳头品种，其养殖面积、产量、加工、出口、流通等七大领域在全国名列第一，获得“中国对虾之都”的美誉。湛江水产品出口量已经连续多年超过10万吨，产品远销美国、欧盟、澳大利亚、马来西亚、墨西哥、日本、俄罗斯等多个国家和地区。据统计，湛江拥有注册水产品加工企业187家，其中规模以上企业49家，取得卫生注册的出口企业有34家。显然，湛江水产品加工业发展仍是如何做大做强的问题。增加经济附加值，强化品牌建设和新产品研发，提高批发市场和平台的集中度，整合水产业协会并发挥协同优势，整合信息平台，推广“加工园区+交易市场+物流基地”集约化发展模式。

此外，作为水果、蔬菜、热带作物生产基地和全国最大的桉树、剑麻基地，著名的菠萝、香蕉、芒果、红橙之乡，湛江应该有“大农业”的发展思路，在“工业立市”的战略中为“大农业”的持续发展制定全面规划。

表6：湛江产业结构图

其次，要培育发展的增长极。也就是形成产业布局的集群化、园区化发展模式。要认真保护好湛江的生态环境。调整优化东海岛、奋勇高新区、南三岛“三大增长极”和海东新区功能区设置。一是重点打造东海岛。对全岛286平方公里，主要作为发展工业的增长极，顺便搞点旅游。通过钢铁、炼化两大项目，打造成为全国重要的重化工业基地，建设一座现代工业新城。二是重建奋勇经济区。将原来华侨农场的45平方公里发展为高新技术产业区。瞄准世界先进制造业前沿，引进制造业巨头，大力发展先进制造业和战略性新兴产业，加快建成“五新”（新海洋、新能源、新电子、新医药、新材料）产业示范区以及高新技术产业聚集区，积极培育高新技术服务业，建成现代科技新城。三是湛江每个县、区要有一个以上产业园区，搞组团式地集聚发展，不搞过去的拉链式发展。

把园区作为全市工业的主战场。以企业入园、产业集聚为抓手，推动工业园区建设工作上新台阶。一是突出抓好园区扩能增效。坚持“产业向园区集中，园区向城市集中”，以优化规划引领产业集聚，全面实施“一县（市）一园区、一园多区，一区一产业”战略，力争每个县（市）都有一个可享受省级产业转移优惠政策的园区。二是突出抓好钢铁产业园及其配套园区规划建设。以钢铁产业作为湛江第一产业来培育，加强与宝钢对接，探讨建立钢铁产业链联盟，将钢铁配套产业落户与现有园区主导产业的规划调整做好进一步对接，争取更多与钢铁相关项目落户湛江、落户园区。三是加快推进临港产业园区建设。充分发挥湛江海洋优势、港口优势，启动全市临港产业园区规划，积极探索“港口集团+园区（业主）”的开发运营机制，加快规划建设钢铁、石化配套产业园和徐闻龙塘、雷州乌石、遂溪草潭、廉江龙头沙、临港产业园，深圳龙岗（吴川）产业转移工业园尽快向临港扩园，增强承载临海产业能力。同时，也充分利用“科教大市”的地位，提升校地合作，拥湾发展布局，构建钢铁、石化、造纸、医药、家电、水海产品加工等6大产业集群，打造“南方海谷”。

五、 有效调动省市在湛江发展中的积极性

对于湛江的发展，对照省委省政府《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》要求，结合体制机制改革实践，我们提出以下几点建议：

（一）基础设施建设的前瞻性与市场化协调

与经济发展不平衡状况基本一致，广东虽是交通大省，高速公路总量仅次于河南，但快速铁路、高速公路主要集中在珠三角地区，占全省面积近70%的粤东西北地区，交通设施严重滞后，高速公路只占全省的40%，比如，潮州高速公路只有53公里。粤东西北高速公路密度不到珠三角的1/3、苏北地区的53%。建议省对粤东西北地区加大各种形式的转移支付力度，特别要在项目配套资金方面加大支持力度，参照江苏扶持苏北的模式，尽可能减轻粤东西北地区负担，帮助走出经济困境。

具体来说，对粤西的机场、高铁、高速公路等交通体系的合理化布局与利益机制建构提出更加积极的安排，不以短期市场效益为目的，减轻粤西基础设施的资金配套压力。加快推进粤西国际机场前期工作，尽早开工建设，指导机场建成后的运作和空港经济的发展，充分发挥机场的经济社会效益，确保机场运作可持续。同时，大力支持通用机场建设，对在湛江市区附近和信宜布点的通用机场给予大力支持和指导。据规划，城际轻轨已计划连接到阳江，建议将城际轻轨延长到茂名。加快推进汕湛高速公路云浮至湛江段，支持云茂高速公路建设。湛江境内的汕湛高速公路茂名段，云茂高速公路都涉及陆域生态严控区，按规定生态严控区范围内不能进行高速公路的开发。近期，湛江提出全市生态严控区调整方案，希望大力支持生态严控区的调整。

（二）县级体制改革因地制宜分类调整

目前，全省同时在推进“市改区”、“省直管县”“镇级市”等区划改革，从实践来看，“市改区”是为了工业化、城市化，扩大城市经济，核心是抓管理体制和财政体制，更好发挥政府作用。对消除行政区划影响经济发展的鸿沟，壮大中心城区、壮大中心城市经济，发挥更大的带动辐射作用，通过城市经济推动经济增长意义重大。“省直管县”却是增强县级财力，避免市级集中县级收入的“市刮县”现象，省对县的转移支付补助直接下达和拨付到县，也有效提高财政资金利用效率，缓解县级资金调度压力，可以调动地方政府的积极性。“镇级市”将一些经济实力较强的镇由镇级政府承担起县级管理的能力，推动城镇向城市转型，将进一步释放这些小城镇发展的潜力。从实际赤看，湛江及粤西地区，既存在中心城市首位度不高的问题，也存在县域经济力量不强的问题。相比较而言，对粤东西北地区，因经济实力不足，但发展的潜力大，适宜进行“市改区”、“省直管县”两种改革模式，既通过“市改区”有利于壮大中心城区、壮大中心城市经济实力，发挥更大的带动辐射作用，又通过“省直管县”增强县级财力，有效提高财政资金利用效率，缓解县级资金调度压力，调动地方政府的积极性，促进县域经济发展。

（三）审批权的下放和补偿机制调整

目前来讲，作为全省海岸线最长的城市，湛江迫切需要省在海洋经济发展大局中下放涉海审批权。一是下放海域审批权限。明确150-50公顷填海项目由省级人民政府审批，50公顷以下围填海目由市级人民政府审批，以减少上报审批环节，为地方经济社会发展松绑减负。二是调整海域使用审批方式，将用海审批方式由单一的项目用海改为项目用海与区域用海并重，目前必须有项目才能申请用海。三是支持推行“直通车”制度。根据国务院批复的《广东省海洋经济综合试验区发展规划》等文件精神，湛江市在全省率先出台了《关于用好海域使用权证为经济发展助力的意见》。请省政府协调省发改、经贸、规划、建设、环保、住房、消防等省直相关部门，凭海域使用权证及竣工验收材料，直接办理建设项目的立项审批、核准、备案、各种许可及竣工验收、海岸工程的环评审批、房屋产权及变更登记、消防设计审查和消防验收等各项工作的报建手续。四是加大支持湛江市项目用海力度。随着湛江钢铁、中科炼化等大型重点项目上马建设，与此相配套的延伸产业必定大规模进驻湛江。目前，东海岛北岸石化产业园区、东海岛南岸填海工程、霞山宝满港区、徐闻南岸用海工程、海东新区综合整治修复工程等近50个用海项目正在开展项目用海前期工作，请省政府给予大力支持。五是落实海域使用金和生态补偿按比例分成制度。目前全省海域使用金征收后，全部上缴中央和省级财政。为支持地方经济建设，请省政府将上缴省级财政的70%海域海岛使用金及生态补偿款，按省、市、县三级比例分成，并形成制度贯彻落实。

当然，一味地下放审批权也不一定就是行政改革的路径，要弄清楚行政审批权下放的终极目的是什么，并探索“权力清单”、“负面清单”在审批权由下放走向约束的改革方向。省、市权限下放是经济体制改革的重点，十八届三中全会《决定》指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。权力的下放也是责任的下放，“事权不对等，是长期以来市、县级政府的弊端。”转变政府职能，最显明的体现在下放行政审批事项。同时，政府要从创造财富的主体转向创造环境的主体。政府的职能主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障市场公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵，促进共同富裕。“权力清单”是依据国家法律，对政府职责和权力行使进行“确权勘界”，通过清单，明确规定各级政府各个部门的职责范围和权力种类、数量，权力使用的对象、条件与方式，权力使用的约束、责任承担等，能有效管住政府的手，形成自我约束、依法行事，让市场发挥主导作用；市场经济是法治经济，“负面清单”对政府职能转变提出了很高的要求，“负面清单”相当于投资领域的“禁限名单”，起到引导产业发展的重要作用。相比较而言，“权力清单”能管住政府的手，保证政府监管不缺位、不错位、不越位。“负面清单”能管住投资领域，引导产业发展，实行有效的宏观调控，保证经济持续发展，两者同样重要。因此，建议湛江推进两个“清单”的改革。把“负面清单”作为对现代市场体系规则的要求，通过设定“不能作为”的“清单”，“清单”以外都可作为，使经济活动的空间更为广阔、更为自由，有利于发挥市场调节在经济发展中的作用，体现市场经济本质的要求。把“权力清单”作为对公权力的要求，是“可作为”的“清单”，“清单”以外都不可作为，这就意味着将权力关进制度的笼子，以制度规范权力，让权力在“阳光”下运行，有利于社会对政府监督，体现了法治政府的要求。这两个“清理”应同时推进，不能偏废。

（四）区域协作机制的构建

湛江面临的区域合作环境主要有粤西城市群、琼北及北部湾经济区、东盟自由贸易区等多个层面。近年来，“中国—东盟自由贸易区”、“广西北部湾经济区”、“海南国际旅游岛”、“泛珠三角区域合作”、“西部大开发”、“大湄公河次区域经济合作”六大国家战略齐集环北部湾地区，湛江作为“国家实施南海战略的桥头堡”的定位特点正面临着新的发展机遇。一是湛茂阳临海经济圈应该形成合力机制。促进湛茂阳合作建设临港经济带规划建设。加强道路联通，加快完善铁路、高速公路、港口交通运输网络，构筑粤西地区对接珠三角、融入珠三角的大交通平台。统筹协调产业发展规划，促进三市产业协作，实现错位发展，合理布局产业和项目，避免无序竞争和重复建设，共同构建结构优化、各具特色、协调发展的现代产业体系。推进城镇化进程，加快建设具有特色的粤西城镇群，形成以城市为龙头，以县（市、区）城区和中心镇为基础，布局合理、组合有序、优势互补、整体协调的城镇体系。制定实施粤西特色旅游业发展规划，整合旅游资源，共建区域无障碍旅游市场，打造粤西旅游黄金线路，共同推介特色旅游品牌，把粤西地区建成国家级滨海旅游休闲目的地。坚持政府引导，进一步明确湛茂阳合作原则、合作机制、合作重点，共同推进粤西地区“抱团”发展。同时，积极与粤西各市共同参与北部湾经济区建设，开拓东盟市场。

二是融入环北部湾经济圈、东盟自由贸易区。首先应该打通出省通道，云（浮）茂（名）高速公路、玉（林）茂（名）高速公路是关键通道，将对粤西和北部湾城市的合作起着重要作用。云茂高速公路是省高速公路网规划的“八纵线”罗阳高速公路与“九纵线”包茂高速公路的联络线。玉茂高速公路是茂名联系广西方向的第二条纵向高速公路，也是茂名至广西玉林的直达通道。目前，云茂高速已经纳入省规划。玉茂高速正在开展前期论证等各项基础工作，恳请省把玉茂高速纳入全省高速公路网规划。虽然在产业发展方面，粤西城市普遍认为，粤西与广西沿海地区的发展是平行关系，北部湾经济区与粤西几个城市的关系更多是竞争关系。湛茂阳城市群仍可充分利用海洋经济大发展的机遇，做大做强具有优势的产业，降低成本，打造良好经济环境，形成经济发展洼地，吸引周边的物流、人流、资金等向湛江及粤西城市群集聚，辐射包括北部湾经济区在内的西南地区。

湛江作为北部湾地区的核心旅游城市，蓝色滨海、绿色生态、火山地貌、历史人文等旅游资源得天独厚。主动融入北部湾区域旅游合作，不仅符合国家战略的需要，更有利于引领带动粤西地区各市旅游产业融入环北部湾经济圈、东盟自由贸易区发展轨道，打造粤西旅游产业新增长极和国际性的滨海旅游目的地。

粤西地区各市融入环北部湾、东盟自由贸易区面临一个全面规划和实施的局面。中国与东盟合作要创出新局面，需在北部湾地区通过广东、广西、海南3省区联动，形成以广东湛江远洋门户为龙头的北部湾组合群，带动区域经济实现跨越式发展，形成“雷州半岛——海口”为中轴，广东、琼桂为两翼，共同面向东盟的新格局。湛江从2001年开始就参加了环北部湾城市自发成立的北部湾经济合作组织，开展相关活动，但却被排除在国家北部湾经济区发展规划之外，难以享受到国家赋予的支持政策，在区域经济中没有建立应有的地位。在环北部湾省区中，广西享受了国家赋予的北部湾经济区政策，同时享受了西部大开发政策、沿海开放政策、少数民族自治政策、边境地区开放政策等。海南国际旅游岛也上升为国家战略，享受了西部大开发政策，以及投融资、财税、对外开放、土地等方面许多倾斜政策。湛江没法享受国家赋予这一区域的特殊优惠政策，其贸易政策自由化、便利化程度都较低，大大影响了投资的吸引力。如湛江与北海相隔不到百里，税率却相差很大。又如湛江港仍停留在油品保税库、保税仓水平，远低于保税港区的政策水平。目前，省政府在对湛江扩大与东盟的经济合作方面尚未有明确的倾斜性政策，在专项资金、投融资、财税、对外开放、土地等方面也没有赋予湛江具体的措施。湛江要全面融入对东盟开放大潮并勇立潮头，需要广东省委省政府的大力支持，争取中央的支持，推进粤西纳入北部湾经济区发展规划，享受国家统一的优惠政策。在落实“双转移”和《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》过程中，对粤西三市实施倾斜政策。研究粤西乃至广东承接海南国际旅游岛政策辐射的办法和措施，建立粤琼广三地促销机制。

三是主动对接海南国际旅游岛。依托琼北湛江旅游区域合作组织，加强旅游市场交流合作，推进市场营销、形象策划、捆绑宣传、产品开发以及客源互送等各方面的合作。充分利用与海口市签订《湛江海口旅游港航业合作框架协议》，携手打造琼州海峡国际旅游经济圈。通过琼北及两广十市区域旅游合作，目前与环北部湾及东盟地区建立了初步的合作框架，但纵观环北部湾及东盟区域旅游合作现状，仍存在整体旅游形象尚未确立，区域旅游品牌知名度低，缺乏竞争力强龙头产品，旅游基础设施较为薄弱，社会经济基础比较落后，跨行政区域一体化不足等突出问题。显然，湛江在与海南国际旅游岛的合作方面还有许多文章可做。

四是充分借助国家“海上丝绸之路”战略取得新的突破。要主动对接国家实施21世纪海上丝绸之路发展战略，倡导成立粤东西北海上丝绸之路旅游合作组织，发挥我省海洋区位和海洋旅游资源的优势，构建海上丝绸之路旅游经济带，规划发展“海上丝绸之路国际旅游线路”。要积极拓展与海南国际旅游岛、环北部湾、东盟以及古代海上丝绸之路各国的旅游资源整合，挖掘海上丝绸之路始发港、沿途港等历史、人文等旅游资源。要探索捆绑申报“海上丝绸之路”世界遗产，以打造雷州半岛海上丝绸之路旅游经济走廊为重点，大力发展邮轮、游艇旅游业。支持南三岛打造成为海上丝绸之路邮轮母港，支持徐闻海上丝绸之路始发港打造成为国家级旅游景区。为此，建议：利用湛江的地理及捕捞业技术优势，大力发展远洋捕捞业；利用湛江作为东盟桥头堡的地理优势，加强与东南亚国家在人文、文化、科技、环境、海洋渔业、旅游和防灾减灾等方面的合作，积极创建湛江市自由贸易区，构建以湛江为中心的“环南海经济圈”；利用湛江水产养殖技术和行业发展优势，加强与东南亚国家在水产养殖种苗、养成、加工、流通等行业的合作，拓展水产养殖行业产值；利用湛江珍珠养殖技术优势，以及东南亚国家的环境条件优势，加强与东南亚国家在珍珠育苗、养殖、加工等行业的合作，重振湛江珍珠养殖业及南珠品牌。

总之，广东可充分利用地缘优势，全面推进与东盟各国在投资贸易领域的交流合作。通过与东盟的经贸合作，把广东建设成为中国与东盟合作的示范区，把东盟打造成为广东进出口大市场、能源资源供应地和传统产业转移区，为广东提升开放型经济水平扩展更大空间。为此，首先，在产业协作发展方面，可建立合作共赢机制，加快推动湛茂阳城市群一体化发展试点工作，深化与东盟和港澳地区的经贸合作，启动“海上丝绸之路”和南海海上合作平台建设。推动海洋产业转型升级，推动“南方海谷”建设。其次，强化科技人才支撑，加快科技研发平台建设。推动企业与高等院校、科研单位合作对接，健全产学研协同创新机制。全力打造企业研发平台、产学研交流平台、金融服务平台、科技孵化器和高新园区等。第三，推动交通一体化，加快港口建设。支持湛江设立保税港区和中国-东盟（湛江）自由贸易区加工区，支持湛江茂名和阳江建设保税物流中心，在湛江延伸澳门自由港，在体制上实施自由港政策，以自由贸易区政策促进粤西经济向高层次发展。推动与东盟国家港口建立友好港；拓展到东盟国家的定期班轮航线；推动与东盟城市直航；推动与西南、中南地区合作建设“无水港”，提高对外开放和区域合作水平。第四，促进旅游业融合发展，打造蓝色旅游品牌。推进滨海旅游带建设，深化区域旅游合作，加大力度推介广东旅游资源，各市轮流举办特色节会活动，进行品牌统一运作和营销，塑造“蓝色度假”品牌，把粤西打造成国际知名的滨海旅游目的地。第五，加强农业、渔业开发合作。发挥雷州半岛与东盟各国气候和生态条件相似的优势，加强农产品加工、农业机械、农业科技、远洋捕捞等方面的合作。利用中国-东盟自由贸易区农产品“零关税”的政策，扩大进口东盟水果、粮油、水产品等优势产品。

               广东省体制改革研究会课题组