十二届改革论坛
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贯彻三中全会精神  全面深化广东改革

——第十二届广东改革论坛综述

广东省体制改革研究会 

广东省综合改革发展研究院

 

    为深入学习、贯彻落实党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》),1122日,由中国经济体制改革研究会、广东省档案局、广东省体制改革研究会、广州大学、广东经济学会主办,广东省综合改革发展研究院、广州大学广东发展研究院承办的“第十二届广东改革论坛:贯彻三中全会精神全面深化广东改革在广东省档案馆举行。全国人大财经委副主任委员、国家发改委原副主任彭森,中国体改研究会副会长、广东省体改研究会会长黄挺,中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英作了主题演讲,来自北京、省内有关部门领导和知名专家学者以及高校、研究机构、企业和媒体等单位250多人出席了论坛。与会专家学者以十八届三中全会精神为指导,结合广东实际情况,从不同领域、不同视角对广东争当深化全面改革排头兵纷纷献计献策,发表了一系列真知灼见。现将专家们的观点综述如下:

一、推进“一二三”改革举措  增创广东体制新优势

广东省体改研究会副会长、广东省农信联社党委副书记陈池认为,广东要争当改革排头兵,全面深化改革增创体制新优势,当务之急是推进“一二三”改革举措。

“一”就是形成一个新改革思路。提高对全面深化广东改革意义的认识,实施改革先行战略。坚持八大改革原则,就是系统配套、整体把握、协同推进、市场取向、问题导向、经济牵引、重点突破、以人为本的改革原则。因此,新时期改革必须在摸着石头过河、重点突破的基础上加强顶层设计;在突出经济体制改革的基础上推进经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”和党的建设制度改革;在过去提高效率的基础上注重效率与公平协调,实现发展成果更多更公平惠及全体人民,推动人的自由全面发展。

“二”就是抓住效率与公平两个关键,推动经济更有效率更加公平。其一,通过去垄断、促竞争,实现“更有效率”。必须采取强有力的措施打破垄断,让市场在资源配置中起决定作用。一是破除市场垄断和价格垄断,扫除进入市场的各种壁垒。完善现代市场体系,建立法治规范的国际营商环境。二是推进国有企业产权制度改革,引进战略投资者,大力发展公私融合、公私合股、公私合营的混合经济。三是促进民企进入金融、教育、医疗、市政等领域公平竞争。四是促进金融资源的竞争和重组。放宽金融行业准入门槛,吸引民间资本投资各类金融机构。推动广东农合机构改革创新,探索农村宅基地、土地承包经营权、集体土地使用权抵押担保方式,增强服务三农功能,提升农村金融主力军地位。争取建立粤港澳自由贸易区,整合南沙、前海、横琴的资源,突出金融创新。其二,通过并轨、普惠、调节,实现“更加公平”。建立广覆盖、多层次的社会保障体系。一是改革规范和完善广东城镇职工基本养老保险省级统筹;改革机关事业单位养老体制;探索建立失业保险省级统筹制度;完善统筹城乡的基本医疗保险制度,巩固扩大基本医保覆盖面。二是对双轨甚至多轨的社保、分配、教育、医疗等制度进行改革探索,逐步并轨。三是改革土地制度,加快农村土地确权登记,将农村土地使用权明确为可抵押的财产权,保障农民的土地占有、使用、收益和处置的权利。建立和完善农村承包土地和宅居地使用权的抵押、入股的制度。四是改革城乡二元户籍制度,实现农民工市民化。在中小城镇开展取消户籍制度试点。五是逐步实施收入倍增计划和中等收人群体倍增计划,扩大中等收人群占人口的比重。

“三”就是重构市场与政府、社会三者关系,使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用和培育社会自治功能。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。政府要自我革命,转变政府职能。一是以行政审批制度改革为龙头带动政府职能转变。加快取消、转移、下放行政审批事项。放宽准入,逐步建立“负面清单”, “法无禁止即允许”,凡法律未明确规定的一律不审批,凡市场机制能有效调节一律不审批,让政府职能从过去主要推动经济、审批项目转向创造公平环境、提供公共服务、实现宏观调控和科学治理。二是实行政府决策权、执行权、监督权分离。减少行政层级,探索扁平化管理;三是以大力培育各类社会组织为契机,推动社会体制改革。创新社会治理方式,构建多元化的社会共治机制。推广顺德建立由社会各界人士组成公共事务决策咨询委员会,实现公众对社会事务有效参与。

二、深化全面改革必须理顺“五大关系”、过好“三关”。

彭森指出:35年前改革开放的命运并不明朗;而35年后的今天,中国已经成为世界第二大经济体。但经济发展的同时也带来了利益的多元化。现在改革面临的最大困境就是难以达成共识,无法形成合力。有些人担心改革有风险。但实际上,不改革才是最大的风险。回顾以往,中国经济社会前进的每一步、人民群众生活改善都得益于改革。

彭森认为,全面改革应当重点处理好“五大关系”:第一,进一步处理好政府和市场关系。就是要解决好在资源配置中市场起决定性作用的问题。经济发展就是要提高资源的配置效率,以尽可能少的资源投入,获得尽可能大的效益。理论和实践都证明,市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。使市场在资源配置中发挥决定性作用的新理论,有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念,有利于转变经济发展方式,有利于转变政府职能。第二,进一步理顺中央与地方关系。发挥中央、地方两个积极性,重点是中央、地方关系从经济总量导向转向公共服务导向,明确界定两者的公共服务职责,事权与支出责任要相匹配。第三,进一步处理好城市与乡村的关系。城乡经济社会一体化新格局的提出和当前正在进行的城乡一体化改革和建设,是当今中国走向新发展的必然选择,是在科学发展观指导下解决农民问题的自觉实践和国家战略。第四,进一步处理好经济发展与社会发展的关系。经济发展是社会发展的前提,社会发展为经济发展提供保障,两者是相辅相成互相促进的。在经济发展的同时,相应地、适时地推动社会发展,从而减少社会矛盾,增进社会和谐,无疑会为经济更好、更快发展提供有力的生产要素。通过市场调节配置生产要素,再辅之以政府的宏观调控,对经济改革无疑是行之有效的。但在社会事业发展中,主要靠市场调节配置资源显然是行不通的,市场化的趋利性决定了社会领域中的很多要素是不能全部依靠市场化来调整和配置的。第五,进一步处理好对内改革与对外开放的关系。随着改革从局部向全面推进,各个领域的改革都到了深入推进阶段,特别是政府体制改革也进入关键时期,作为改革的组织者、推动者的政府,也成为改革的主要对象。改革开放初期,政府承担的主要是改革组织者的职能,同时对自身进行主动的局部改革,把自身掌握的众多权力分阶段下放,也正是在这个过程中,我国经济社会逐渐变成了开放经济和开放社会。但是越往后,随着政府手中掌握的权力越来越少,其进一步下放的积极性就会下降。然而,社会一旦走向开放,就不可能退回去了,并且社会对开放的需求会越来越强烈,从而形成一种对政府的倒逼机制,这就是人们所说的“开放促改革”。

他认为全面改革的主攻方向要过好“三关”:市场关(政府与市场)、财税关(中央与地方)、城镇化关(城市和农村)。这三关所反映出来的矛盾和问题,是制约中国当前经济发展、经济转型最关键的问题。

彭森表示,“中国的改革史就是解放思想的历史,思想走多远,改革走多远。主要领导一定要支持改革,改革一定是‘一把手’工程,主要领导支持改革,改革就能顺利推进,否则难度很大”。

三、广东深化全面改革的当务之急是加快成立全面改革领导机构。

黄挺指出:三十多年来,广东人高扬改革开放的大旗,敢闯敢冒敢为天下先,成就了今天的珠三角,带来了广东举世瞩目的变化。但时过境迁,广东的改革一度处于徘徊状态,改革的意识越来越淡薄,改革的气氛也日渐缺失,许多方面的改革力度不及国内的先进地区。在改革发展中广东面临着许多绕不过“坎”,如地区发展不协调,城乡公共服务不均衡,结构调整与经济转型升级任务艰巨,社会矛盾和关系到群众切身利益的问题日益增多等等。改革的滞后现状与处于改革前沿的广东地位极不相称。今天,《决定》为广东改革注入了“强心剂”,广东要一马当先,继续解放思想、先行先试,不失时机地推进全方位改革。 

黄挺认为:改革任重道远,广东的当务之急是省、市、县各级加快成立全面深化改革领导机构,切实加强党对全面深化改革的统领。改革若没有形成权威的、能够统一各部门意见的、协调各方面关系的超脱部门就不行。

他建议,在省全面深化改革领导小组下设立工作机构——广东省全面深化改革领导小组办公室,作为省委或省政府的一个工作部门。这是独立一个部门、有权威性、超脱部门利益,有能力协调各方面关系,负责研究全省改革中的重大政策和重大问题,向省委、省政府提出重大改革建议,制订全省改革的中长期规划和年度规划,审议重大改革方案,定期分析改革形势,监督检查改革的落实情况,评估改革效果等。

同时,他建议成立广东省全面深化改革决策咨询委员会,聘请我省不同功能组别的改革专家、社会知名人士担任委员,对我省各个领域的重大改革组织调研、评议,提出建议和意见,使改革工作能够更好地汇集民智民意。

黄挺强调要加强各项改革的关联性、系统性研究,实现改革的科学规划、整体部署、协调推进和督促落实。发展仍是解决所有问题的关键,要坚持以经济建设为中心,通过改革不断消除影响生产力发展的体制障碍。要进一步调整经济结构、所有制结构,完善社会主义基本经济制度,推动经济更有效率,更加公平,更可持续协调发展,特别促进地区协调发展,尽快缩小地区差别,这是广东迫切要解决的突出问题。

四、广东深化全面改革的突破口仍然是政府职能的转变。

省社科院常务副院长王□教授就如何确定全面改革的突破口作了分析。他指出,政府和市场都是覆盖整个社会的体系。如何处理政府与市场的关系?谁主导会更有效率?事实说明,政府主导的地方竞争,其结果是追求GDP规模的竞争,是不讲成本的竞争。当前应该从政府主导的地方经济规模竞争,转向以企业为基础的效益竞争。地方经济发展必须建立在效率基础上,必须充分发挥企业的作用。企业要发挥作用,关键在市场体系,而市场体系的健全关键是政府放开管制,政府放开管制就会带来市场体系良好发育的结果。今年以来广东政府小试牛刀,便已收到明显效果。1至9月深圳、珠海、东莞和顺德四个商事登记改革试点地区新登记各类市场主体36.85万户,同比增长64.11%。其他地区新登记市场主体共43.4万户,同比同比下降3.4%,远低于商事登记改革试点地区。这证明了新一轮改革的突破口,仍然是政府职能的转变。政府要雷厉风行抓好自身改革,职能转变要敢于动真格。政府必须革自己的命,不破这个冰,改革没办法往前推进。要把政府追求GDP转向公共服务为主的建设上来。

省政府参事、省委党校原副校长陈鸿宇教授认为:行政体制改革必须重方向、重质量、重实效。以促进社会公平正义和人民的福祉为改革的出发点和归属,改革的起点是公平正义,改革不公平、不正义的所有体制弊端、所有的利益格局。坚决改革掉政府的不公平,不正义,垄断也好,直接补贴企业也好。要废除政府用行政手段配置资源、妨碍市场发挥资源配置决定作用的的所有体制机制障碍。以遏制政府的权力作为改革的出发点,作为检测改革的质量标志和准绳。

    他指出,进一步转化政府职能既要横向调整,也要纵向调整,最终优化政府的资源配置。广东的行政体制改革走在全国前列,大部制实现了物理变化,审批职能取消带来了许多化学变化。我们在改革中十分坚决地纠正了政府越位的情况。横向调整就是把政府越位部门占用的各方面资源,例如人员编制、领导职数、行政经费等等挪到政府需要到位的位置,例如宏观经济调控、社会管理、公共服务,市场监管包括食品,药品安全,生产安全及经济秩序管理,以及环境保护等。这就要把某某委、某某办、某某局的资源转移到食品、药品监督局,安全生产监督局,工商局,民政局,医疗卫生局等机构,让他们继续做公务员,继续为居民办事,这样才能使改革获得更多的共识和支持,政府的改革也才能到位。

    这么多行政制度改革,越改革越多,有人想做事,想做事就想争权,有权就想干扰市场,所以必须进行纵向的机构调整,上面公务员太多就调到基层,充实基层政府,把基层政府的临时工、政府聘员的数量减下来,同时还有人干活。要把更多的行政资源投入到基层最前线,直接服务于广大民众。使行政管理体系从正金字塔变成倒金字塔。

五、国有企业改革依然是深化经济体制改革的中心环节。

广东省体改研究会名誉会长易振球指出,一些大的国有企业亏损很严重,但管理层并不担心破产,因为有国家兜底。国企的不少投资脱离市场需要,盲目采购,造成极大浪费。他建议,国有企业改革,广东应该走在前面,以“国有企业属于全民所有”实现形式为突破口,深化国有企业改革。

广东省体改研究会副会长兼秘书长、广州大学广东发展研究院理事长周林生建议,贯彻执行中央对国资“有所为、有所不为”的战略决策,大力调整我省国有经济布局与结构。应当集中国资有限资源,形成若干发展重点——

一是重点发展“基础性、公共性、先导性”行业,不断提升国企在地方经济建设中的带动和引领作用。要加快从酒店饭店、食品加工、百货公司、旅行社、商品房建设等一般竞争性行业退出,为民企提供更加广阔的发展空间,形成对民间资本的吸纳效应,集聚更多的市场和社会资源参与各地经济建设。逐步将一些国有竞争性资产转入到提供公共服务、公共产品中去,以缓解乃至解决政府教育经费、医疗经费和社会保障经费不足的问题。这种资产转型也有助于管制型和经济建设型政府逐渐转变为公共服务型政府;二是重点打造若干重大科技创新平台、公共技术平台,形成珠三角重要的技术创新力量和体系,掌控这一全球制造业基地转型升级和可持续发展的技术密码;三是重点创办若干家风险投资公司、金融企业集团和一批产业发展基金、产权投资基金,占领珠三角产业发展的重要命脉和制高点。

随着经济社会的转型,关系国民经济命脉的领域已经转向一些社会产品和服务。当前社会产品短缺已经成为制约经济社会发展的短板。所以国有企业收益应更多地用于社保和公益事业,例如将滞留于一般产业的国有资本的30%-50%划转到社保和公益性基金,以补充这些领域投入的不足,使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。而随着各地社会保障水平的提升和社会环境的改善,将能够集聚和吸引更多的社会资源和市场资源参与本市经济建设,形成各地区域竞争力的重要支撑。

他建议大力推进国有资产证券化进程和国企产权制度改革,真正确立国企的市场主体地位。可借鉴新加坡“淡马锡”模式将国资监管机构从政府特设机构转型为市场化的资产管理机构。通过探索转变国资监管机构职能和管理方式可以解决三大难题:一是政资不分、政企不分问题。国资委作为政府机构和出资人监管国有企业,既是“婆婆”又是老板,导致企业无法走出政府部门的影子,无法从政府行政机关附属经营单位转型,仍然承担了太多本应由政府部门承担的责任;二是资产管理与营运的专业化水平不强,管理效率不理想;三是资产监管机构人员其巨大责任与待遇不匹配,其待遇向政府机关看齐,但其责任则既有资产管理公司的市场考核,又有政府部门的社会、政治考核,考核评价体系与收入分配制度基本不对应。

大力推进国企股改上市和上市企业资产重组,加快实现国有资产证券化率60%的目标,使国企由政府全资公司转变为社会公众公司,实现从政府附属机构向市场主体的重要转变。

大力推进国有独资企业的股份制改造,一级企业集团应该在引入民资、外资的基础上建立起真正的现代企业制度。摆脱国企决策完全听命于政府的非市场行为,逐步确立国企的市场主体地位。

对国有资产在各大企业集团中需控股51%的做法予以重新审视,或分行业采取不同的标准。国资在一般竞争性领域里企业的占股比例原则上不得超过30%。

周林生还建议推进国企自主创新和品牌培育,加快企业转型升级。加强技术改造,强化国资收益投入、研发投入视同利润、技术要素参与分配等政策支持,大力推进技术创新,力争5年内使骨干企业研发投入、技术(工程)中心建设、创新人才、专利创造等指标居于行业先进水平。加强创新考核评价,逐步加大企业经营者业绩考核中的创新业绩权重,切实使推进自主创新成为企业领导人的核心要务。

他认为,激活国企内部活力的关键就在于不断健全和完善现代企业制度:以外部董事过半为核心要求推进国企董事会的制度建设和规范运作;进一步健全国有企业市场化选人机制,减少企业干部行政化选任色彩,企业高管原则上不得直接从政府机关聘任,必须以过往经验和业绩为聘任考核重点。探索在全球公开招聘CEO,实现经理人职业化、市场化、国际化,努力打造一流的企业家队伍;完善长效激励机制,逐步扩大股权激励的实施范围,建立特别年金制度。

六、社会体制改革的核心任务是处理好政府与社会的关系。

中山大学社会保障研究所所长岳经纶教授认为,社会体制改革的核心任务就是处理好政府与社会的关系,激发社会组织的活力,保障与改善民生,促进社会公平。广东在这方面做得还不够,必须加大力度推进广东社会体制改革:第一,要进一步明确省级政府与各级地方政府在社会领域的权责关系,尤其要强化省政府在基本公共服务均等化当中的角色和作用;第二,在户籍制度改革方面广东应率先突破,现有3000万外来务工人员,需要通过进城落户纳入城镇住房和社会保障体系,可以积极探索以社会公民身份取代户籍身份的方式。通过这种方式改变多重“双轨制”,从而促进社会公平与社会融合;第三,积极推动分配体制改革,藏富于民,培育、壮大中产阶级队伍,只有中产阶级壮大才能有稳定的社会结构,才能推动各方面的进步。

周林生认为,激发社会的活力与社会组织的发育成长情况关系密切。他建议提高社会组织的政治地位,要在社会组织参政议政方面有突破,建议在党代表、人大代表、政协委员中设立社会组织的功能组别,逐步增加社会组织代表的比例,鼓励社会组织优秀人才积极参政议政。在各级政府的参事机构和专家咨询机构之中也应逐步增加社会组织代表的比例。同时实行科学有效、简便易行的考核评估机制,加强社会组织管理规范化、制度化、法制化建设。建议加快推进社会组织的分类评估工作,将社会组织评估分类作为社会组织规范、健康发展的重要抓手。充分发挥考评的导向、激励和约束作用,把社会组织的分类评估情况直接与其参与政府购买服务和承接政府职能转移的资质条件挂钩。

七、大力发展文化产业,使之成为经济社会发展重要推动力。

省文化产业与新闻传播研究中心主任谢名家研究员力推广东省文化产业大发展。他提出第一,科学地发展文化产业,不仅确立其作为经济社会发展的支柱产业和重要组成部分,更重要的是,它透示出我们党宽广深邃的历史视野,奠定了精神产业和文化经济在中国特色社会主义五位一体总体布局中的战略地位。第二,顺应经济文化互动的时代潮流,构筑先进科学的文化产业,必将使中国特色社会主义显示出强大的生命力,放射出更加璀璨的光辉。第三,文化产业创新抢占了产业链环制高点,这是经济及其产业转型的枢纽。文化产业,是人类思维方式变革,并借助高科技、全球化和市场化力量推动的结果,是精神生产向高端跨越的新形式。

八、依托家庭农场、农村合作社等产业组织,实现跨区域合作,把广东农业做大做强。

中国社会科学院农村发展研究所党国英教授认为,荷兰国土面积还不到4.2万平方公里,包括农业和畜牧业在内的整体农业用地也只有2万平方公里,但是依靠发达的农业产业组织的力量,荷兰成为农产品出口净产值仅次于美国的全球第二大农产品出口国。党国英通过广东与荷兰之间的对比,指出广东不能把农业丢掉,而且应该做大做强农业。广东应学习荷兰,依托家庭农场、农村合作社等产业组织,实现跨市、跨省、跨国合作,把农业做得更好。发展家庭农场和农村合作社,需要多方面的体制改革与政策调整。首先,要稳步推进城镇化,让农业转移人口在城市真正安居乐业,为此要改革包括户籍制度、社会保障制度等在内的各项配套制度,为农业转移人口定居城市创造更好的条件;其次,要改革农村土地制度,为农村土地流转创造更好的条件,大力推进土地产权明晰化,逐步让家庭农场更多地耕种自己的土地,舍得给土地投入;再次,要提高对家庭农场的支持力度,比如支持城市资本进入农产品流通和农业生产资料供应服务领域,加大农村市场体系建设力度,完善农业产业链,提升农业专业分工水平。