陈斯毅:从再就业工程到积极就业政策
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    1984—2013年,我一直在广东省劳动保障战线工作30年。30年中的大部分时间从事劳动就业和职业培训工作。特别是1995—2007年的12年间,我先后担任综合规划处处长和培训就业处处长,有幸经历了部领导和省领导关于加快国有经济战略性调整、实现国企改革发展三年两大目标的战略部署以及所采取的一系列促进就业政策措施,有幸参与制定和组织实施再就业工程和积极就业政策的全过程,并结合广东实际,提出了一些有创见的政策建议,在推动广东就业在全国率先实现向市场就业的历史性转变中发挥了积极作用,所付出的努力和取得的成绩,得到部领导和省领导的肯定和表彰。作为这一历史阶段的参与者和见证人,回顾这段既艰辛又有成就感的工作历程,深有感触,终生难忘。

    实施再就业工程是我国改革开放以来就业工作史上具有时代意义的重大举措,能帮助长期失业者和困难企业富余职工实现再就业。1994年年初再就业工程在上海、沈阳、青岛、成都等30个城市进行试点。经过一年多的实践,取得初步成果。1995年4月,国务院办公厅转发劳动部«关于实施再就业工程的报告»,对全面实施再就业工程做出部署。1996年10月,劳动部在济南市召开全国200个城市实施再就业工程现场会,总结交流经验,推动再就业工程深入发展。1997年1月,在国家加强宏观调控,推进经济结构战略性调整的关键时刻,国务院召开全国国有企业职工再就业工作会议,明确提出要大力推行再就业工程。1997年3月,国务院印发文件,明确提出把实施再就业工程纳入国有经济调整和国有企业改革的重要内容,要求各试点城市人民政府要积极推广上海市实施再就业工程的新经验,结合劳动就业、社会保障制度的改革和当地情况,自下而上建立再就业服务中心,积极开拓就业门路,关心破产企业职工生活,妥善安置破产企业职工,保持社会稳定。1997年下半年爆发亚洲金融风暴,使我国经济结构调整和下岗职工分流安置的矛盾更加突出。1998年6月,党中央、国务院审时度势,下发«关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知» (中发〔1998〕10号),明确要求各级党委和政府采取积极措施,切实保障下岗职工的基本生活,大力实施再就业工程。确保党的十五大提出的国有企业改革目标的实现,完成国有经济布局的战略性调整。党中央、国务院连续几年就实施再就业工程发出重要文件,把就业工作上升为全党的重要战略部署,这是罕见的。我作为广东省劳动厅一线的就业工作者深受鼓舞,又深感责任重大。

    中央一直要求广东省作为全国改革开放的排头兵,要积极探索,率先建立社会主义市场经济体制。为此,广东省结合实际,先后制定了一系列政策,明确提出从1996年开始,用两年时间基本消化富余职工,失业职工年安置率达到80%以上。并遵循市场就业规律,围绕经济结构调整和国企改革,全面实施再就业工程,切实解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题,着力调整就业结构,加快建立适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体制和再就业机制。

    我在参与制定政策的过程中,多次陪同厅领导深入基层调研,听取劳动部门和企业的意见。调研中发现各地在实施再就业工程过程中,普遍遇到一个突出问题,即国有企业下岗职工不愿意进入再就业服务中心,不愿意与企业解除劳动关系,不愿意进入市场竞争就业,富余人员分流安置难。究其原因,一是大部分下岗职工已自谋职业,担心进中心、断关系,失去国有企业的依靠;二是利益补偿机制尚未形成,对解除劳动关系的职工无法及时给予经济补偿;三是社会保障体系不完善,下岗职工担心解除劳动关系后社保关系无法接续,因而不愿断劳动关系;四是市场就业渠道不畅通,职业中介行为不规范,信息网络不健全等,下岗职工担心通过市场实现再就业难。

    针对上述问题,1998年12月,省厅再次组织三个调研组分赴广州、深圳、佛山、汕头、肇庆、韶关等市进行专题调研。根据调研结果,由我牵头起草了«我省下岗职工基本生活保障和再就业情况调研报告»。在报告中提出,广东在实施再就业工程过程中存在的问题,主要是怎样看待下岗职工的问题。这个问题不解决,将在很大程度上制约国有企业经营机制的转换。而要解决这些问题,必须从理论上进行深层次的思考,统一认识。企业生产要素一般包括物力要素和人力要素两个方面。如果“物”的要素走上了市场化运营轨道,那么“人”的要素配置必然要市场化。虽然我们对后者的改革已经引起重视,但重视程度还不够,政府有关部门对建立下岗职工利益补偿机制和对劳动力市场建设投入,还没引起足够重视,在那些困难地区、行业(企业)由于无法筹集资金对解除劳动关系的职工给予经济补偿,导致下岗职工分流困难,阻滞了改革的进程。因此,再就业工作的突破口应该是抓紧建立下岗职工利益补偿机制,把人从旧体制中解脱出来,减轻企业负担;工作的重心应当是尽快运用市场机制,促进人力资源实现优化配置。

    同时,我们在报告中提出,在再就业工作中,要着力培养劳动者的自主就业意识和创业意识,提高其就业能力,使劳动者在社会生产和分配中的地位凸显出来。并在总结各地经验基础上,结合实际,创造性地提出广东再就业工作要按照“先分流、后下岗;少进中心,快出中心;分类指导、突出重点;确保生活,促进就业”的工作思路,探索一条符合市场就业方向的下岗职工分流安置的新路子。这个建议,得到厅领导的肯定,决定在全省推广。实践证明,这也为以后在全国加快下岗与市场就业转轨、并轨步伐探索出了一条新路子。

    根据上述工作思路,广东运用市场机制促进下岗职工分流安置和再就业的具体做法与步骤是:明身份、断关系、给补偿、续保险、进市场、促就业、保稳定。明身份,就是在国有企业改革过程中,加强分类指导,加大分流力度,明确界定谁是富余人员。属于富余人员的,根据其意向,先做好分流安置和再就业工作;暂时不能就业的,进入再就业服务中心。断关系,就是经过企业职代会通过并明确为下岗的职工,引导职工依法与企业终止或解除劳动关系。给补偿,就是在解除劳动关系的同时,各级政府坚持按照“三三制”原则,多渠道筹集资金,建立起利益补偿机制,并由企业按规定及时支付下岗职工的经济补偿金。续保险,做法有两种:一是对接近退休年龄并且不愿再就业的老职工,可将其经济补偿金转为由企业一次性代缴至退休年龄的各项社会保险费;二是对进入市场就业的下岗职工,可把先后缴纳的社会保险年限合并计算。进市场,就是对依法终止或解除劳动关系的下岗职工,指导其直接到当地劳动保障部门登记失业,按规定领取失业救济金和再就业优惠证,直接进入劳动力市场竞争就业。促就业,就是由政府建立公益性就业服务机构和完善就业服务体系,对下岗失业人员免费提供以职业介绍、职业指导、职业培训、再就业援助、政策咨询和劳动事务代理为主要内容的就业服务,促其尽快实现再就业和创业。保稳定,就是通过给补偿、续保险、促就业,使职工有可靠的经济收入,从而保障社会的稳定。

    由于工作思路明确,指导有力,全省实施再就业工程实现了先走一步的目标,在两年内取得了明显成效。从1997年至1998年底,全省国有企业下岗职工中与原企业解除劳动关系直接走向市场的有17.5万人,约占分流安置总数的35%;累计进入再就业服务中心的下岗职工共56万人,分流安置39万多人,分流安置率达70%以上。经培训后实现再就业的占62%。各地千方百计筹集资金,落实“两个确保”,建立“三条保障线”,为分流安置下岗职工提供了有力的保障。2001年,张左己部长、张小建副部长到广东调研时,充分肯定了广东的再就业工作。认为广东创造性地实施再就业工程,为全国率先推进下岗与就业并轨进行了卓有成效的探索。

    在实施再就业工程过程中,我一直关注和思考一个问题。即广东应当如何贯彻中央提出的新的就业方针和劳动部关于“三步走”的部署要求,率先推动下岗与市场就业并轨。因为广东企业用人需求多、空岗信息多,对下岗职工不能,只是单纯强调保生活,更要采取积极措施促进其就业,通过促进就业,实现人力资源优化配置来发展经济,从根本上确保生活。当时我看到国际劳工与信息研究所主编的«国外劳动和社会保障»通讯上发表了一篇介绍西方国家实行积极劳动力市场政策的文章,深受启发。于是,向厅党组建议委托部国际劳工研究所开展运用市场机制促进就业的课题研究,借鉴国际经验,探索采取积极措施促进就业的新路子。此提议得到厅领导的支持。2000年,我与国际劳工研究所领导一起牵头开展了课题研究。在研究过程中,得到劳动科学研究所有关同志的大力支持,邀请我一起去美国考察创办小企业与促进就业的做法,收集了不少有价值的参考资料,最终形成了«实施积极的劳动力市场政策促进广东就业机制创新»的研究报告。

    在课题研究报告中,我们提出,广东实施再就业工程,要按照中央关于“争取用5年左右的时间,初步建立适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制”的要求,率先建立与社会主义市场经济发展相适应的就业体制,重点是紧密配合有经济布局的战略性调整和国有企业改革脱困工作,抓住盘活人力资源,促进职工存量资源优化配置,理顺劳动关系这个重点,在确保下岗职工基本生活基础上,加强分类指导,采取积极措施,推动下岗职工尽快走向市场竞争就业。一是各级政府要创造有利于实行积极劳动力市场政策的宏观经济环境,调整投资结构,大力扶持发展第三产业、中小企业、非公经济,积极寻找新的就业增长点,创造更多的就业岗位;二是实施外向带动战略,增加出口,带动就业;三是建立公平竞争的市场就业机制,加快推进劳动力市场信息网络体系建设,并要求企业提供空岗信息,为下岗职工提供就业信息服务;四是推动就业工作重心转移,变消极的失业救助为积极促进就业;五是建立市场导向的职业培训机制,强化就业再就业培训,建立再就业培训补贴专项经费,为下岗职工提供一次性免费职业培训服务;六是强化就业指导和职业介绍,为下岗职工和各类求职者提供免费的公共就业指导和中介服务;七是坚持按照“三三制”原则,多渠道筹集几十元资金,建立下岗职工利益补偿机制,确保其合法权益,促使下岗职工与企业断关系,走向市场重新择业;八是深化社会制度改革,在社会各类企业和用人单位中全面实行养老、失业、医疗社会保险,特别是要抓住薄弱环节,在非公有制企业中全面推行。同时,做好国有企业下岗职工在不同单位就业的社会保险关系的接续工作,免除他们的后顾之忧,促进合理流动,竞争就业。

    我们的建议得到省领导和厅领导的肯定和支持,各级政府加大了对再就业资金的投入,形成了广东积极促进市场就业的“五个一”工程。2000年厅领导在汕头市主持召开了全省劳动力市场信息化建设工作会议,贯彻劳动保障部贵阳会议精神,部署加强劳动力市场信息网络建设,开启了下岗和市场就业并轨工作新局面,在全国率先实现了下岗与市场就业的并轨。后来,张小建副部长、于法鸣司长到广东指导工作时,给予充分肯定,认为广东的探索为国家制定积极的就业政策提供了有益的借鉴。2002年9月,中共中央国务院印发«关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知»,在总结各地成功经验的基础上,借鉴国外做法,明确提出要“实施积极的就业政策”,并把积极就业政策归纳为“五个支柱、十项具体政策”,要求重点做好有劳动能力和有就业愿望的下岗失业人员的再就业工作。这标志着我国积极就业政策的诞生,使我们备受鼓舞。2005年,国务院再次印发«关于进一步加强就业再就业工作的通知»(国发〔2005〕36号),对原有的积极就业政策,进行延伸、扩展、调整、充实,着力解决体制转轨期间遗留的再就业问题,进一步发展和完善了我国积极的就业政策。我们在贯彻实施过程中,逐步形成了市场经济条件下具有中国特色的促进就业的长效机制。在这段时间内,我们在部领导的亲自指挥和指导下,勤勤恳恳、积极探索,具体贯彻落实党中央国务院制定的积极就业政策,为促进和形成市场经济条件下促进就业的长效机制,解决广东乃至全国的就业问题,做出了自己的努力和贡献。获得部领导和省领导的高度评价。听到部领导和省领导对广东省就业改革发展的肯定和赞赏,我们感到无比的激动和温暖。每当回顾起我们亲身经历的那段夜以继日加班工作,加快推动就业机制转换这一艰难探索的历程,我都备感欣慰并终生难忘。


(陈斯毅:1995—2010年任广东省劳动厅(劳动保障厅、人力资源和社会保障厅)处长,2011年7月任副厅巡视员,广东省政府发展研究中心特约研究员,2013年任中国就业促进会专家委员会副主任、广东省就业促进会副会长,系广东改革智库高级顾问。本文转载自2019年4月26日中国就业促进会公众号。