3月22日陈池:广东改革40年 启迪新的出发
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    中国改革开放是中华民族千年变局百年激荡的壮举,是决定当代中国命运的关键一招。广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区,也是中国市场经济的最早发源地,在中央的领导下,敢为人先,敢闯敢冒,先干先试,先行一步,实践第一,实在实干,创造了许多可以复制的做法,也提供一些宝贵的经验和深刻的启迪。在纪念改革开放40年之际,有必要对广东改革进行回顾和展望。

  一、回顾广东改革,思考改革启迪

  广东改革四十年,取得了历史性的变迁。一是成功实现了向市场经济体制的历史性转轨,广东市场程度全国领先。初步形成了市场基础、市场主体、市场机制、市场体系、市场调控、市场中介、市场分配、市场保障为基本框架的市场经济体制。全省市场主体超过1000万个,居全国之首。发展动能转换为多元化,民营经济活力强,经济增加占地区生产总值比重超过一半。初步形成市场配置资源的决定性作用,竞争领域的价格基本放开。全面实施市场准入负面清单改革。中国经济改革基金会国民经济研究所对全国各省(市)的市场化指数进行调研,评价全国各省(市)的市场化程度。评价的主要指标有:要素市场和产品市场发育程度、非国有经济发展、政府与市场关系、中介组织发育和法律制度环境等。调研结果表明,广东市场化程度位列前茅。二是成功实现了从落后农业省向全国经济大省的历史性起飞,主要经济指标全国领先。2017年实现地区生产总值8.99万亿元,占全国的10.5%,连续29年排各省市首位;人均地区生产总值8.11万元;地方一般公共预算收入1.13万亿元,成为全国首个超万亿的省份;社会融资规模达2.2万亿元;进出口总额超6万亿元,出口占全国比重达27.5%;三次产业结构为4.2:43.0:52.8,现代服务业增加值占服务业比重达62.6%,先进制造业增加值占规模以上工业比重达53.2;国家级高新企业达3万多家,居全国第一,有效发明专利量、PCT国际专利申请量及专利综合实力连续多年居全国首位。

  但改革在某些领域还没完全到位。第一,一些领域存在经改革领先意识弱化的状况。改革开放初期,广东抢抓机遇,快速发展,但是随着经济总量的增大,改革的紧迫感有所下降。第二,改革发展不够平衡。城乡和区域发展差距较大,有12个地级市人均GDP低于全国平均水平。还没有形成城乡和区域协调发展的体制机制。 第三,民生领域改革还相对滞后。社会保障还不完善,社会福利和公共服务层次较低,居民收入增长低于经济发展速度。第四,市场化改革尚未到位。混合所有制发展还不够,市场主体活力还不够强,市场对要素的配置还有阻碍,政府与市场和社会的关系还没完全理顺,对收入差距过大的调节力度较弱,分配不公问题还存在,社保体制不够统一协调,还没真正建立完善的公平惠及全体人民的社会保障和公共服务体系。


  回顾40年,我们可以看到,改革点燃和激发人民改变落后的磅礴力量和追求创新的聪明才智。敢闯务实的广东人创造了许多经验,也给我们很大启迪。


  第一,坚持正确导向,敢闯发试实干。广东始终按照中国特色社会主义的道路不断推进改革,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路。一方面,解放思想,更新观念,在改革上抢抓机遇,敢于创新,先走一步。在改革开放之初,广东就敢于突破传统计划经济的旧观念旧框框,最早接受市场经济意识的洗礼,率先进行一系列价格改革,敢于利用市场机制激活经济发展的活力,及时引进外资,主动发展民营经济;另一方面,实事求是,求真务实,真抓实干,及时把工作的重点转移到发展经济上来,心无旁骛干事业,一心一意谋发展,咬定青山不放松,以钉子的精神推动改革发展,在全国创造了很多“第一”和“率先”(2015年人民出版社曾出版了《敢为人先——改革开放广东一千个率先》)通过率先改革推动广东发展在全国领先。


  第二,实施科学战略,抓中间带两头。广东非常重视发挥市场机制的作用,通过搞活市场来倒逼企业改革和政府改革,即抓中间带两头。中间就是市场,两头就是企业和政府,这是广东改革成功演进的改革路径。改革初,为了解决吃鱼的难题,广东带头改革。1978年广州市就在芳村成立全国第一家卖鱼的货店,产销见面,按市论价。后来,开办农贸市场,允许渔民渔农进城卖鱼,长途贩运,搞活流通,这样市民就可以自由选购买到满意的活鱼。看到了市场机制的力量,广东陆续放开蔬菜、副食品等价格。1992年更是大胆放开粮食价格,取消粮票。以前人们把粮食称为“政治作物”,牵涉千家万户稳定,谁敢碰?但广东人敢吃这个螃蟹,在全国是率先放开粮价。也是中国改革的一条主线的体现,就是通过价格机制市场化带动改革。当时有争论,到底是市场价格改革优先,还是所有制产权改革优先。其实两者都是改革的两条主旋律,要联动。广东实践证明,市场机制具有导向作用。现在,一些要素价格市场化还不彻底,要素市场发育滞后,行政和市场垄断还没根本消除,需加快要素市场改革,真正让市场配置资源起决定作用。


  第三,围绕市场核心,率先市场转轨。市场化是经济演进的必然路径。只有激发市场细胞,才能让各种要素的活力竞相迸发。改革开放后,广东抢占先机,迅速崛起,引领风骚。奥秘何在?密码在哪?许多人都在追问这个广东之迷。有几种观点,如:灯论,认为广东见到红灯绕道走,见到黄灯赶快走;又如,特殊论,认为广东有特殊政策;还有外向论,非公论等等。这些说法有一定道理,但不是根本。我们当时参与著名经济学家樊纲组织的“中国市场化指数”调研,评价全国各省(市)的市场化程度。评价的主要指标有:要素市场和产品市场发育程度、非国有经济发展、政府与市场关系、中介组织发育和法律制度环境等。调研发现广东市场化程度在各省市中领先。广东经济发展之所以领先,就是因为广东市场化程度领先,这是广东经济迅速崛起和领先的奥秘,从而揭开广东经济腾飞领先全国的密码。转轨→市场化,是大趋势。改革必须从计划经济向市场经济转轨,要让市场在配置资源中发挥决定作用,不断提高市场化程度。改革40年发现一个改革规律:市场化程度与经济发展成正比例关系。哪里市场化领先,那里经济发展就领先。市场化是经济发展领先的第一推动力和密码。市场化是提高竞争力的根本,因为市场化可降低交易成本,降低制度变迁的体制成本。


  第四,突出以人为本,重视公平共享。在改革过程中,广东把增强人民的福祉作为出发点和落脚点,在教育、民生、分配、社会保障和社会福利、公共财政等方面大胆改革,力争突破,为解决好民生社会问题,实现公平共享提供重要的体制保障。广东人在改革中获得实惠,分享了改革的成果。但是,民生领域的改革还相对滞后,今后应该把民生社会领域的改革作为重点,把共建共享作为未来改革的新追求,围绕社会民生、公平共享等人们最关心、最期待、反映最强烈的问题加快改革,推动发展要向更高的阶段迈进,从数量→质量→共享。改革开放以来,广东经济发展打下了雄厚物质基础,下一步要在共享上多做文章。


  二、改革再次出发,广东争领新潮


  我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,结合广东实际,深化体制改革。目前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这非常符合我国的实际,尤其符合广东的实际。广东改革开放以来,经济迅速崛起,人民生活明显改善,但与快速增长的GDP相比,民生改善相对滞后。虽然物质产品丰富了,但公共产品不足,这是当前突出的新问题。尤其是教育、医疗、社保仍然是困扰民生的三大难题。全省二十一个地级市中有十二个市人均生产总值低于全国平均水平,居民人均可支配收入不到珠三角的一半。因此,今后广东要把花大力气补短板,把民生福祉、公平共享、平衡发展作为改革新阶段的新理念、就坐标和新对策。要抓住主要矛盾,发力不平衡不协调,精准施策,补齐改革发展短板,完善体制机制,实现公平共享。尤其在关系民生的公共产品和公共服务上有新的突破、领先一步。重点从六个重点发力。


  1.以农村土地产权制度改革为突破口,发力解决城乡不平衡问题。


  城乡发展不平衡是广东最大的发展不平衡、农村发展不充分是广东最大的发展不充分。2016年,广东城镇居民人均可支配收入37684.3元,农村居民人均可支配收入14512.2元,是城市居民的38.51%,城乡居民收入比为2.597,世界银行有关报告指出,多数国家的城乡收入差距为1.5,超过2的很少。农村居民消费为14784元,是城镇居民消费34667元的42.65%。


  农村历来都是改革动力的重要源泉,改革开放初的农村承包,使农民的改革动力像泉水一样喷涌出来。现在改革再出发,也需要从农村寻找改革的动力。农村的改革动力在哪里?就是通过农村供给侧结构性改革,增加供给。


  (1)增加制度供给


  农村落后的深层原因是产权制度的缺陷,主要问题是产权不明晰,权责不明,流转不畅。由于产权不明确,农村资源就不能变成财富,农民就富不起来。怎么办?就要进行农村产权制度改革。


  关于乡村落后原因,有各种解释,如,观念落后,教育落后,交通落后,产业落后,等等。有一定道理,但还不是根本原因。要分析现象看本质,找出主要矛盾。我习惯用市场化角度来分析。农村资源丰富,为什么穷?主要矛盾是什么?就是振兴乡村与资源没有激活的矛盾。因为资源没市场化,就不能激活资源,造成贫困,叫守着资源当乞丐。为什么农村市场化滞后?因为改革滞后。所以农村落后深层原因是市场化改革滞后,资源没激活。怎么办?


  就要通过土地改革推动市场化,从而激活资源,把资源变财,使村民变富,促乡村振兴。


  一是,产权改革。首先,科学分权。产权不只一权,可分多权,三权分置。承包地,分为所有权、承包权、经营权;宅基地分所有权,资格权,使用权。然后,确权明责。界定各种权的归属,责任、权利要法制化规范化。


  二是,市场配置。首先,建立平台,加快流转。如,放活承包地经营权,农民自己不经营,可以转让出去,由别人经营,特别是给农业企业经营,提高经济效益。又如,适度放活宅基地使用权,包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权,其中转让、互换、赠予在本集体经济组织成员之间进行,出租、抵押、入股、继承可以在其非集体经济组织成员之间进行。有的市县推行宅基地自愿有偿退出置换,统筹用地,建设新村,很快改变村貌。其次,发展共享经济。把乡村财产如土地丶房产等要素,通过市场配置,采取股份制、股份合作制等形式,交给有能力的经营者进行运作,组建生产、流通、旅游等共享公司,如海南省的共享农庄。其三,用财产抵押开展经济活动。如抵押贷款经营。设计多样化的乡村振兴贷款新产品,助力乡村建设。通过上面措施,提升乡村资源价值,并促进城里的人财物回流乡村,增加供给,村民获得,乡村兴旺。


  (2)增加金融供给


  新常态下经济发展的新空间、新动力在哪?农村金融是其中之一。发展农村金融关键在于三个创新:金融组织创新、金品新、融资担保创新。


  一是,农村金融组织创新。构建多元化的农村金融组织结构,形成国有金融、股份制金融、合作金融、政策性金融的多元化结构,尤其要发展民营银行、股份制金融。当前要重视发展村镇银行、民营银行、农村金融合作公司、农村金融租赁公司、农业保险公司。要积极组建金融资产经营管理公司。


  二是,农村金融产品创新。推进“公司+农户+经销商”的农业产业链金融产品、“农民+公司+担保+信贷”的融资产品、“贷款+保险”的农村金融保险融资产品。


  三是,农村融资担保方式创新。扩大担保物的范围,如农村土地经营权抵押担保、农机具抵押担保、农村住房财产权抵押担保,也可采取“担保公司+合作社+银行担保


  此外,要重视对农村的公共服务供给,财政、科枝、教育、人才等供给要加大。


  2.以体制一体化为突破口,发力解决区域发展不平衡问题。


  区域发展不平衡不协调,在广东特别明显,是基本省情和突出短板,是多年未解决的难题和当前最大的挑战。2016年,粤东西北地区的土地和人口占全省的69.5%和45.5%,而GDP仅占全省的20.7%,全省94.4%的出口、87.5%的地市财政收入、79.3%的GDP、77.5%的居民存款产生于珠三角。我们采取很多措施来帮扶欠发达地区的发展,取得一定的成效,但没有根本改变落后状况。根本的原因是什么,有多种解释。我认为要从改革方面找原因,要用市场化的理论来分析。主要原因有三方面,一是市场化程度低,改革滞后,体制落后;二是生产要素的流失;三是基础设施落后。因此要改变这种面貌,仅靠珠三角的帮扶和产业转移是不够的,必须要在改革上作文章,关键是促进珠三角与欠发达地区体制一体化。目前建立一体化体制的条件已经成熟,因为大网络、大数据、大市场已经基本形成,有利于加快珠三角和欠发达地区体制一体化的进程。


  第一,打破传统行政区限制。冲破行政区域对资源配置的束缚,形成经济圈、经济带、发展极,如各种各样的产业经济圈、湾区经济圈。如湛江一旦融入沿海经济带,进军北部湾经济圈,就可以逐发挥重要的发展极的功能,带动粤西经济崛起。


  第二,打破空间限制。建立信息共享圈、网络资源共享圈、形成共享经济。要加快完善基础设施,创新技术平台。创新共享组织模式,推动共享经济发展。


  第三,推进区域间公共服务均等化。完善转移支付制度,缩小区域间公共服务水平差距,使不同区域有基本统一的医疗卫生条件、社会保障待遇、基础教育条件、基础交通条件等。


  第四,在区域间关系上形成优势互补、良性互动的机制。顺应经济全球化趋势和生产要素优化配置的要求,鼓励区域间产业有序转移,劳动力和资本等要素合理流动,努力构建区域协调发展的新格局。


  3.以中高端产业为突破口,发力解决产业结构不平衡问题。


  产业结构不平衡是提高发展竞争力的最大障碍。产业结构不平衡主要表现为一二三产业发展不够平衡,传统产业和新兴产业不够平衡,低端产业和高端产业不够平衡。现在,广东许多产业仍处于产业链和价值链的低端,具有自由知识产权和品牌的产品比重较低,本土企业主要还处于加工装配等低端环节。一些核心技术、关键零部件、重大装备受制于人,关键技术和零部件90%以上仍依赖进口,机器人和高端自动控制系统、高端数控机床、高端数控系统80%以上市场份额被国外产品占领。因此,要大力发展战略新兴产业、现代服务业、现代制造业,促进产业迈向全球价值链的高端。当前在产业结构调整和升级上出现一种偏向,就是比较重视通过技术的手段来推动产业结构调整和升级,而忽视通过改革体制机制来推动产业结构调整与升级。产业机构调整和升级应该要依赖两轮驱动:科技创新驱动和体制创新驱动。特别要重视通过体制改革,创造有利于产业结构调整与升级的体制机制。


  第一,消除政府追求投资推动GDP增长的“饥渴症”,改变产能过剩的状况。政府不要用行政手段直接干预产业的发展,而要通过产业规划、产业政策、产业标准等方式推动产业结构调整和升级。


  第二,充分发挥市场配置资源。这是推动产业结构调整升级的决定性力量。遵循“非禁即准”的规则,形成推动各种所有制企业投入新兴产业的机制。


  第三,建立产学研有机统一的创新体系。形成完善的产学研链条,推动最新的科学研究成果产业化转为现实的生产力,抢占新兴产业的制高点。


  第四,建立全链条的高新技术企业孵化服务体系。要从过去主要靠政府办孵化器转到主要由大企业办孵化器,通过市场孵化企业。


  第五,推动风险投资机构的发展。风险投资是实现科技与经济相结合推动产业结构升级的有效措施。目前深圳的风投机构处于全国领先地位,所以深圳的产业升级进展较快。我们要借鉴深圳的经验,采取有效措施发展风险投资基金,扩大私募基金的规模,形成风险投资主体多样性。要从税收减免、风险补贴、信贷担保等方面建立相应的制度,扶持风险投资机构的发展。要把广州培育成全省的风险投资中心,推动形成广深创新走廊,打造中国“硅谷”。


  4.以消除影响民营经济发展的体制障碍为突破口,发力推动民营经济充分发展


  目前,一些民营企业家对民营经济发展仍存在许多疑虑,安全感下降,遇到一些困难,发展信心不足。因此,要从思想和体制上为民营经济发展创造条件。民企是经济增长的新动能。2016年,我国的民间投资下降,只有3%左右,2017年6%左右。广东还不错,逆势上扬,有两位数的增长。我们要创造条件,为民营经济提供新的体制供给,让民营经济充分发展,实现新动能的转换。


  第一,消除民营企业家的思想障碍,重塑民营企业家安全感。毫不动摇鼓励支持引导非公有经济发展,致力于为非公有经济发展营造良好环境。


  第二,消除阻碍民营经济发展的体制障碍。一是完善平等保护产权的法律制度,清理对非公有经济的不合理规定。加大对非公有财产的保护力度,将平等保护作为规范各种财产关系的基本原则,保证各种所有制依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等享受法律保护。二是推动民营企业制度创新。促进民营经济从家族企业向现代企业过渡,建立公司治理结构。三是促进民营企业参与国企改革。通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、收购闲置资产等多种形式参与国有企业兼并重组和国有“僵尸企业”处置,发展混合所有制经济,实现产权多元化。四是探索“产业+基金”的模式。以“母基金+子基金”的形式设立基金,以母基金出资作为引导资本,吸引更多社会资金特别是民间资本作为子基金参股实体企业。五是改革和完善公有股权管理体制机制。缩小公有股权与私人股权在管理模式上的差距,促进公有股权与私人股权融合发展,为民间资本参与国企改革、发展混合所有制创造条件。


  5.以协调为突破口,发力推动社会保障和公共服务充分发展


  公共服务、公共产品和社会保障不足,是当前人民最关心的问题,也是增强人民幸福感的最大期盼。逐步实现社会保障和公共服务公平共享,是调动大家的积极性,实现幸福需求的基本前提。重点解决教育、医疗、养老等关系民生的重大问题。这三大工程要以政府为主体,不能简单地放给市场(当然也要发挥市场的作用)。目前,城乡居民享受不同的社会保障和公共服务,农民工不能与城市职工一样享受大体同等的教育、医疗等待遇,城市的社保也不一样,城市与农村、珠三角与粤东西北差距较大。因此要通过改革,逐步使城乡居民都享受相对平等的社会保障和福利制度。


  通过供给侧结构性改革,增加和完善两方面供给:一是基本的、公共的医疗服务的供给,二是高端、个性的医疗服务的供给。因此,要分类改革,不能一刀切。前者需政府加大投入,更多是体现公益性的,后者需市场化。


  要以均等化为方向,推动公共服务充分发展。建立基本公共服务预算支出增长快于财政经常性支出增长的制度,建立城乡协调基本公共服务均等化的制度,建立相邻区域基本公共服务设施共建共享的制度。要充分发挥政府的主导作用,同时引进社会资本投入。要改革管理机制最大限度的发挥公共服务的潜能。


  要探索社会化养老的新模式。养老事业政府应负主要责任,同时要动员社会各方面的力量参与。广东可借鉴港澳的做法,把养老事业作为财政支出的重要部分;发展多样性的医养融合一体的健康基地;动员社会各方力量,服务养老,培育众多的养老服务团队,尤其是民间团体和慈善机构。


  6.从公平共享为新坐标,完善社会主义市场经济体制


  中国特色社会主义已进入新时代,我们要把以人为本、人民中心、民生福祉、公平共享理念作为为新时代全面深化改革的行动指南和检验改革成效的标准,让改革开放成果更好惠及广大人民群众。改革开放以来,广东发展领先,得益于市场化领先,形成“路径依赖”。今后广东改革要再领新潮,还要在市场化改革方面继续领先,同时,向以人为本、公平共享的更高阶段迈进。邓小平指出,社会主义一是发展生产力,二是共同富裕。以人为本,公平共享,共同富福人民幸福是社会主义的重要体现,也是人民对美好生活的最热切的需求。前一阶段,广东着力发展生产力,为实现共同富裕打下良好基础。今后要全面深化改革,为以人为本、公平共享提供体制保障。


  (1)市场基础和市场主体进一步多元化混合化


  加快产权改革,构建和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。"坚持两个坚定不移",促进国有经济和民营经济相得益彰,所有制结构和企业产权进一步多元化,混合经济和共享经济充分发展。


  (2)市场机制和市场体系进一步市场化国际化


  彻底打破垄断,实现竞争公平,竞争中性,让市场在资源配置中真正起决定作用。破除区域、行业、所有制等歧视性限制和各种隐性障碍,全面完善公平开放透明的市场规则,实现区域、城乡资源要素自由流动和高效配置。形成企业自主经营、公平竞争,商品和要素自由流动、平等交换的国际化现代市场体系。


  (3)市场调控和市场中介进一步规范化机制化


  优化配罢政府职能,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。政府致力创造公平竞争的环境,运用经济手段法律手段调控经济。调控目标制定和调控手段运用市场化、机制化。推动中介组织规范发展,作用不越增强。


  (4)市场分配和社会保障进一步人本化普惠化


  以分配公平和基本公共服务均等化统揽民生保障。


  构建公平的分配制度和强有力的保障体系。实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,劳动报酬在初次分配中的比重不断提升。完善税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。推动社会保障统一,公共服务均等,为和谐共享提供制度保障,让改革发展成果公平惠及全体人民。






(作者系广东省政府参事、广东省体制改革研究会顾问。本文转载自2019年3月22日中国改革网)