5月29日周林生:激发市场活力 提升城市服务供给
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    作为城市治理的新探索,横琴“物业城市”的打造会遇到哪些问题?横琴国企混合所有制改革应该注意什么?对此,南方日报记者采访了中国体改研究会副会长、广东省体制改革研究会会长周林生。

    周林生表示,着眼于城市服务供给的不断提升,横琴在城市治理领域的探索值得肯定。在这个过程中,国资国企应充分调动社会和市场资源及积极性,实现城市治理共建共享。

    南方日报:如何评价横琴此次改革探索?“物业城市”的打造对国内城市治理借鉴意义何在?

    周林生:横琴新区辖区不算大,产业形态并不复杂,城市管理的范围和难度相对比较小,是尝试“物业城市”试点建设比较合适的区域。

    当然,横琴此次的创新管理探索更多的还是推进城市中某个经济功能区的管理工作。从这个层面看,“物业城市”的提法本质上是在一定区域范围内打造城区物业管理的新体系。在人民群众对城市治理要求日渐提高、城市对居民服务供给不断提升的背景下,这种城区管理的运营探索值得肯定。

    南方日报:从国企混合所有制改革和打造“物业城市”两个层面看,横琴的探索可能会面临哪些困难?需要注意什么?

    周林生:实际上,国企混合所有制改革应当围绕国有企业自身的性质和定位来做。当下的城市管理中,很多业务不一定采取行政部门指定的方式由国企或国资控股企业包干,在环卫、绿化、公共场所管理等方面,通过政府购买服务等形式更多地交给市场、交给民企来做,是一个更值得探索的新趋势。

    在城市运营中,城市资源、空间等运营得好就会产生收益。从企业的角度来看,企业追求利益的最大化无可厚非。而在经由行政部门指定国资参与经营的情况下,则不能按照资本逐利的市场法则规划企业的运作,必须对经营利润有一定的约束,如规定每年的投资回报率不能超过该行业社会平均投资回报率的某个比值,例如设定为中值,从而兼顾服务供给的质量和企业应有效益。

    值得注意的是,由于企业文化的单一性以及管理过程中企业文化的植入,以大物业的形式将城市打包给企业运营管理,可能不利于城市和社区的文化多元发展,这会不会对城市的文化活力带来负面影响?应该由政府相关部门做好该领域评估工作。

    南方日报:您对于横琴此次的改革探索有何建议?

    周林生:第一,在社会治理、城市治理当中,最关键的问题还是如何处理好政府与社会、政府与市场的关系。因此,在横琴城市治理的改革探索中,首先需要关注的是如何处理好各种社会关系,把社会的问题、人的问题摆在第一位。

    第二,在城市管理创新过程中,横琴不妨迈开步伐,把能够交给社会、交给市场的业务大胆放手交出去,充分调动社会和市场资源的活力和潜力。

    第三,在城市治理和城市服务的供给侧结构性改革中,城市服务供给需要注意不同阶层、不同居民的需求,在管理、服务和运营等方面切忌一刀切,避免出现城市公共服务供给只覆盖少数人的情况。

    第四,在社会参与层面,横琴应注意发挥珠海多年以来在社区治理方面取得的相当丰富的成功经验,发挥居民在社区治理中的主动性和能动性,实现城市治理的共建共享。


    【评论背景】

    “物业城市”背后的国企混改探索

    本月初,国务院印发《进一步深化中国(广东)自由贸易试验区改革开放方案》,其中提到,广东自贸试验区要进一步转变政府职能,探索经济管理的市场化运作模式。

    作为粤港澳大湾区创新政策的改革试验田,珠海横琴新区大胆尝试、先行一步,率先在城市治理领域启动国有企业混合所有制改革试点工作。

    5月24日,珠海大横琴投资有限公司(以下简称“大横琴投资”)与万科物业发展股份有限公司(以下简称“万科物业”)正式签署战略合作框架协议,双方将以珠海大横琴城市公共资源经营管理有限公司(以下简称“大横琴城资”)为合作载体进行混合所有制改革,并启动全国首个“物业城市”试点建设工作。

一个是横琴新区管委会直属国有企业,一个是国内物业管理行业的市场领跑者,二者在城市治理领域的合作将会产生什么样的“火花”?以大横琴城资为载体的国有企业混合所有制改革探索将解决城市治理哪些痛点?全国首个“物业城市”的实践将为中国的城市治理带来哪些经验?


    痛点

    “大物业”背后的“最后一公里”

    24日,在横琴新区管委会见证下,大横琴投资与万科物业签署战略合作协议,双方将携手打造国内首个“物业城市”。

    “横琴新区率先在全国提出‘物业城市’理念,旨在运用市场化机制,通过‘专业服务+智慧平台+行政力量’相融合的方式,对城市公共空间与资源实行全流程‘管理+服务+运营’。”横琴新区管委会主任杨川表示。

    “它的主要思想就是把整个城市当作一个大物业来看待,”横琴新区综合执法局局长赵振武解释,“物业城市”的提出,主要是解决横琴当前城市治理、包括社会治理方面存在的难点问题,“具体而言包括管理、服务和运营等。”

    “以往我们的城市管理中存在不少失序的地方,最主要的原因是源头管理不到位,没有人,管理的方法和手段不够先进,技术设备等也不能达到要求,”赵振武说,“引进物业公司以后,物业公司最擅长的就是源头管理,城市的角角落落、花草树木、卫生治安等各个方面都可以进行很好的管理。”

    除管理外,服务也是政府在城市治理中的重要职能。“我们多年来提倡从管理型政府向服务型政府的转变,但实际上,‘最后一公里’——就是真正的服务企业、服务市民这一块,政府部门做得尚有差距。”

    而物业公司在服务方面有天然的优势。“我们每天面对的是市民,做的是‘最后一公里’这个工作,通过政府与企业的良好结合,政府做引导,企业做‘最后一公里’平台的搭建,把‘最后一公里’的问题给解决了,既可以为市民提供服务,也能为企业甚至政府提供必要的辅助服务。”万科物业首席市场官何曙华说。

    在城市运营方面,我国目前传统的城市管理都是支出性管理,如城市绿化、清洁等,大多数管理项目都由政府财政支出。在横琴新区的谋划中,在履行政府职责的前提下,通过将城市资源作为资产进行市场化运作,最终实现城市治理自我造血、良性循环的模式,是横琴城市治理可持续探索的方向。

    “我们希望通过‘政府+公司’的形式,使城市治理更加规范有序,实现城市资源增值和城市发展最大化,最后走向‘五星级’的服务新体验。”赵振武说。


    改革

    “万科经验”能否管好一座城

    公开资料显示,大横琴投资是横琴新区一级国有企业,是新区开发建设的骨干企业,肩负横琴城市开发、产业投资、公共资源、高端服务等城市建设运营任务。大横琴城资前身为珠海市横琴岛实业发展有限公司,成立于1987年。2009年,随着横琴新区开发建设的需要,公司正式改制,成为大横琴投资旗下一员,是大横琴投资的全资子公司。

    作为横琴新区城市公共资产运营管理的平台型企业,此前,大横琴城资负责横琴新区综合管廊、市容环卫、城市照明、园林绿化、公共停车场等市政设施管养的重任。根据横琴新区国企混合所有制改革部署,改革后,大横琴城资将由大横琴投资与万科物业共同持股。“大横琴投资将控股占主导地位,万科物业参股为运营主体。”大横琴投资有限公司党委副书记邓峰介绍。

    据悉,混改后,大横琴城资将组建新的管理团队,并按照现代化企业董事会运作机制和模式进行管理,将参与包括城市管理、市政养护、物业管理、停车场管理、社区资产管理服务等在内的城市治理环节。

    “大横琴城资将加大源头治理和投入,充分利用现代科技和人力资源优势,解决政府服务难覆盖的问题。”邓峰说,针对城市公共空间投入时间长产出少的问题,大横琴城资将围绕公众和市场的服务需求,不断完善城市运营的体系,并在交通管理、城市治安、市民生活服务等多个领域实现新的突破。

    在此环节中,大横琴投资和万科物业将在遵循市场经济规律和企业发展规律的基础上,运用市场化机制,整合各自优势,导入先进的物业管理体系和治理机制,创新城市治理模式。

    事实上,这种政府与专业公司合作参与城市治理的模式,在横琴并非首次尝试。今年初,由横琴新区和万科物业共同运营的手机APP“横琴管家”经过升级,将横琴口岸周边10余个停车场进行统筹开发,优化整合5378个停车泊位,缓解了横琴居民“停车难”问题。“打开手机APP,查询车位、停车预约、地图导航、停车缴费都可通过‘智慧停车’板块一键完成,操作方便快捷。”赵振武向记者演示。

    随着政府与市场共治探索再度升级,记者了解到,大横琴城资将参照万科物业在住宅小区精细化管理的经验和做法,在市政基础设施管养、环卫清洁、城市秩序管理等领域“像绣花一样管理城市”,从传统城市管理向公司化、服务化转型。


    探索

    国企混改期待突破传统边界

    发展混合所有制经济是国家深化国有企业改革的重要抓手,“此次横琴国企混合所有制改革看似是资本调整,实质是职能调整。”一名专家认为,最终目标是通过混改把国企真正改造成为更具活力的市场竞争主体,按市场机制、市场规律高效运行、配置资源。

    在不少业内人士看来,通过此次混改,横琴有望开创科学化、精细化、智能化的城市治理新局面,实现政府主导、社会参与、源头治理、执法保障的城市治理“新生态圈”,成为全国探索共建共治共享社会治理格局的典范。

    尽管“物业城市”的理念全国领先,但在实际操作中,横琴的探索仍然面临不少难点。有业内人士认为,由于物业公司没有执法权,在城市管理和运营过程中,可能出现政府和市场职能错位等问题。

    对此,赵振武认为,职能是否混淆,关键在于政府和市场的分工。“在这个分工中,政府是做引导、搭建平台,我们要从一个无限政府转向一个有限政府,该政府管的,政府一定要把它管好。但是能够市场化社会化的,我们尽量搭建平台,然后让有实力的团队和有实力的企业进入,真正实现共建共治共享。”

    在执法方面,赵振武解释,在政府和市场的分工中,政府委托给专业公司的是在特定领域的事务管理与配套服务,而不是将行政执法工作委托出去,“城管部门仍然是行政执法的唯一主体,当服务公司在城市管理工作中需要行政执法时,执法人员将前往现场进行城管执法工作。”

    对于行业内普遍关注的混合所有制下物业城市管理企业如何在城市运营中平衡公益和盈利的问题,邓峰透露,横琴新区与万科物业签署战略合作之前,经过了十几轮谈判协商,“双方一致的意见是,国企混改模式和改革探索是第一位的,双方的商业利益排在第二位。”

    何曙华透露,“物业城市”的探索将分为三个阶段:第一阶段,万科物业与横琴新区希望完成混合所有制改革,将团队搭建起来;第二阶段,是团队一起将“物业城市”模式运转成功;第三阶段,如果该模式能够形成良性循环,希望为粤港澳大湾区乃至全国提供一个城市管理的样本。

    “在第一个阶段,我们没有把经济利益摆在最重要的位置,万科物业本身定位就是城市服务配套商和生活服务商,我们也是在探索新的城市管理模式,期待成功后形成城市运营的自我循环。”何曙华说。

    赵振武还透露,除了目前与万科物业签订的战略合作协议,未来如果有需要,大横琴城资可能会采取市场化的模式与其他企业合作参与城市的治理。