□谌新民

近日，随着北京取消农业户口统一登记为居民户口改革措施的出台，在中央统一部署下，全国30个省、市、区以取消农业户籍为主要特征的此轮户籍制度改革方案均已出台，这一轮改革形式上是取消了城乡户籍差别，实质上是在农民权益维护、城镇就业机会和公共服务三个方面取得了可喜突破。

一是在保留农村居民集体土地和宅基地权益的前提下推进农村户籍人口市民化，大大消除了农村户籍人员进城的顾虑和阻力。之前在推进户籍制度改革的过程中，一般强调对农业户口转变为城市居民后的管控，至多是考虑了转为城镇户籍后的利益，较少提及保护农业户籍人口原有的权益。近40年中国改革的历程表明，随着经济社会发展和城镇化进程的深化，农业户籍的“含金量”在逐步提升，尤其是在城乡结合部，拥有农业户籍渐显珍贵。保护农业户籍人口的既有利益，主要体现是宅基地和责任田带来的权益，特别是在城市化过程中，通过拆迁，城乡结合部农业人口将可以获得更多的收益。如果在政策设计上不能突出保护农业户籍人口的既得利益，则户籍改革的阻力会增加，农业人口入户城镇的意愿将大幅降低，甚至可能发生逆转。而将他们的利益诉求综合考虑，无疑是此轮改革的亮点，也是排除改革阻力的必要举措。今年初中央出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。也即在现阶段，要通过完善农村产权制度，而不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

二是结合城镇化进程总体规划推进农村户籍人口就业和市民化，大大提升了农村户籍人员市民化进程中的就业和永久留城的概率。城镇化进程是与工业（产业）化和市场化进程相伴而行的，城镇化过程既是城镇人口聚集的过程，也是资金、土地、信息等市场要素聚集的过程，二者的结合促使大量就业机会出现，它维系着城镇的运转和繁荣。因而农业户籍人口市民化的过程，也是大量非农就业机会产生的过程，也只有出现大量非农就业岗位，才能将从农业和农村中转移出来的农业人口留住，通过培训使他们成为城镇产业发展中的重要生产要素。

就业是民生之本，大量农业户籍人口进入城镇能够寻找到稳定的就业机会，才是市民化的根基，才是社会保障资金的基本源泉，才是城镇繁荣的基础。农业人口城镇化过程中居住是前提，就业是核心，享受公共服务是结果。可见，在户籍制度改革和推进城镇化过程中，转移人口的就业问题始终是重中之重，能否寻找到足够的稳定就业机会，是此轮户籍制度改革成功与否的关键之一。

三是以推进公共服务均等化为基础推进户籍制度改革，使得户籍制度改革有了公平性的动力源泉。户籍制度是奠定我国经济社会秩序的基本制度之一，也是造成我国城乡分割的主要根源。户籍制度改革的根本目的，就是要消除不公平的制度藩篱，实现公共服务的均等化。促进基本公共服务均等化将大大提高居住证在农业户籍转换进程中的作用，为所有公民平等享有经济社会发展成果提供了可能。目前，城乡户籍之间有些福利差别还是比较明显的，需要在推进农业户籍人口市民化进程中深入研究，像如何让居民享有公平的基本公共服务的同时又保证具有社会成本承受能力。

当前，除了要进一步放宽农业转移人口的落户限制，进一步降低落户条件，还要在农业户籍人口市民化过程中，始终坚持以人为核心推进城镇化，特别是要在公共服务过程中使新落户城镇的农业户籍人口享受公平的基本公共服务。值得重视的是，对于农业转移人口更为关心和紧迫需要的还是子女教育和医疗等问题，如何使转移进城的原农业户籍人口享受与城镇非农业户口一样更优质的教育、医疗资源，使他们和城市居民同样享有更丰富、质量更优的公共服务资源，是迫切议题。

在我国的户籍制度改革中，如何对待落户城市的农村户籍人口在农村的集体经济权益一直是一个难点问题。值得关注的是，现在有不少人认为农业户口取消就是盯着农民的土地，农民失去了身份就会失去土地。这种理解不准确。农业人口市民化的制度安排不是剥夺农民既有利益和财产，而是给予农民平等的身份，平等的待遇。按照现在的改革方案，那些取得城市户口后的原农村户籍人口在农村的各项权益不应该受到影响，这就在一定程度上解除了那些愿意在城市落户的农村户籍人口的后顾之忧，也体现了我国户籍制度改革的“增量”效果和“帕累托”式的制度改进。

作者系华南师范大学人力资源研究中心主任、教授