广州市社会科学院研究员、广东省综改院副院长   彭澎

近日，安徽省铜陵市撤销街道办引发广泛关注，这种做法或许会在广东重现。日前省编办给予省政协委员的提案答复表示，广东省将选择部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化改革试点，减少管理层级，或撤销街道，实行“市-区-社区”“二级政府、三级管理”新体制；或撤销区，实行“市-街道-社区”“一级政府、三级管理”新体制。
    对于撤销街道办一事，广州市相关部门纷纷表示，广州撤销街道办事处不太现实。其理由是街道办工作量非常大，位置重要，创卫、创文、部署并监督相关政策的落实情况，都离不开街道办。事实上，广州目前也正在强化街道。但这是否是保留街道办的理由呢？最近民政部有关人士指出，撤销街道办是一个大趋势，加上又有安徽铜陵的试点，这让许多城市密切关注此事。

其实，理论界一直在讨论城市管理扁平化，是撤区呢还是撤街。从法律地位上，街道是区政府的派出机构，有关法律文件也已经撤销，因此，撤销街在法理上是没有问题的。现在，在中小城市撤销街可能比较容易取得共识，但对于大城市尤其是像广州这样的特大城市，目前街道管理的事务繁杂，对撤销街道要取得共识则不那么容易。问题是，撤销街道办后，这么多工作能否有人做。如果区政府和社区居委会分担有关工作和职能，是否街道就可以撤销了呢？

如果撤销街道办，街道办所承担的相应职能应该交由谁来承担？如何才能避免其沦为新的街道办（社区办）？此外，原街道办的人员去留问题应该如何解决？这一系列问题无疑是撤销街道时必须考虑清楚的。

从铜陵的实践来看，街道撤销后，有关工作和职能主要流向合并壮大后的社区，让社区具有更强的自治能力，这也是撤销街道的最大理由。但承担这么多原先由政府及其派出机构拥有的职能，是强化了社区的自治能力呢，还是使社区变相成为新的政府派出机构。这不仅涉及到撤销街道的合理性问题，也涉及到有关职能能否顺利转移并保证居民利益不受损失。

    如果撤销街道，那么原街道办的人员可以有几个去向：一是充实到区政府的行政事务中心，面向居民办理有关专业性事务；二是充实到社区办或居委会，处理更多的日常事务；三是自愿离开政务部门，去到企事业单位或自谋职业。其中，下放到社区办或居委会的原街道干部能否继续享受公务员待遇。这个问题既可以考虑保留公务员部分编制给社区办，也可实行新人新办法、老人老办法，今后逐步减少乃至取消社区的公务员编制，让社区最终取得自治能力。

支持撤销街道办的多认为街道办在基层行政中仅仅充当了一个“二传手”的角色，那么撤销区又是基于何种考虑？撤销区与撤销街道办所面临的相同问题应该如何解决？其实，撤销区，使街道直属市政府，也是理论界的一种城市扁平化的思路。因此，街道可以成为实体政府而不一定是派出机构，那么原来区政府的资源下沉到街，更贴近居民服务。街道也可作一定幅度的合并，使之管理幅度大于原先的街道，小于原先的区。因此，既使撤销街道，也是要合并一些社区来减少区政府的管理幅度的。

撤销区以后，区政府干部也可分别流向市级行政事务中心或街道，加强市政府专业化办事能力，提升街道行政能力，这样的好处可能是使公务员队伍得以全面保留，人员分流的压力相对小一些。原来区的职能则以下沉到街道为主，部分可以上收市政府职能部门或行政事务服务中心。

广东省将选择部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化改革试点，减少管理层级，或撤销街道，实行“市-区-社区”“二级政府、三级管理”新体制；或撤销区，实行“市-街道-社区”“一级政府、三级管理”新体制。市、区、街道、社区四级管理模式最应该撤销的哪一个层级？对于广州来说，哪一种方式更有可能呢？我认为，从广东来看，东莞和中山拟实行的是新设区、撤销镇街，原先没有区，市直接管理镇街，镇改区后，市管区的管理幅度缩小了；区管理社区的幅度相对扩大一些。主要问题是较发达的镇经济的重组，完全撤销镇建制的地区可能以设立较大的社区来协调。

粤东西北的县级市则可以尝试撤销区，县级市政府直接管理街道为主，而且可以再配合实施省直管县，这样管理层次就大大减少了。

至于广州，我认为可以在南沙试行香港社会管理模式，在中新知识城试行新加坡社会管理模式，在总结的基础上考虑是以哪个模式为主，或综合制定符合特大城市管理特点的城市扁平化管理模式。

总之，虽然街道事务繁重，但社区自治能力的加强可能是长期发展方向，管理层级太多、管理得太死，肯定不利于社区自治能力的培育。