华南理工大学公共管理学院政治学博士    喻锋

2月11日，广东省编办正式发文，确定佛山市顺德区为广东省首个省直管县试点，由此拉开了广东“省直管县”改革的序幕。将时间回溯到一年半前的2009年9月，顺德区启动以大部门体制为重点的行政体制改革同样引领了全国范围内“政改”的风潮。需要指出的是，此前中共广东省委、省政府下发的《关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》为顺德的系统行政改革预留了政策和法制的空间，极大地助推了顺德改革的可持续性。但前瞻改革的远景，在理论界已就“省直管县”改革的必要性和可行性达成广泛共识的背景下，需要对这一改革可能取得的实际绩效保持高度审慎的理性态度，将此项改革纳入到更为宏大的体制变迁背景之中，对其实施过程中关联制度的配套改革及其可能产生的政治社会效应进行审慎有力的把握。

“郡县治，则天下治”。县域是具有地域特色和完备功能的基层行政区域，县域是经济社会具有区域性和综合性的基本单元，是经济社会发展的主要支撑和协调城乡关系的重要环节。我国县级行政单位是以县级行政区划为地理空间，以县级政权和县级财政为调控主体，以市场为导向，具有独特地域特征和经济、政治、文化功能的行政区域。无论是传统社会中的“皇权不下县”，还是近代强调地方自治的新县制改革，抑或是当代县域管理的党政结构，县这个政权层级都拥有完整的国家管理和控制功能以及相应的组织安排、工具手段。随着各类资本投资的扩张，掌握较齐全的生产要素（最突出的是土地、自然资源）的县在经济重要性上也在提高，县域之间的经济竞争日益激烈，县级政权希望获得更大的经济发展自主权。这种要求也得到省级政府的积极回应，以打破现有城市化方式对农村造成的资源汲取，形成资源的反向流动，恢复农村与城市的平衡。这是“省直管县”财政体制改革的根本原因。按照中央部署，调整行政管理的纵向层级管理，必须实行强县扩权战略，减少管理层次，实现管理重心的下移。在城乡一体化大战略下，加快省直管县改革步伐，减少行政层级，强县扩权，管理重心下移，为未来我国的工业化、城市化提供体制保障。

正如《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出的，“继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。”就是说，“省直管县”对于壮大县域经济、促进城乡一体化新格局的形成、加快城市化进程都具有重大意义。当前和今后几年，我国正处在发展方式转型的关键时期。在这个大背景下，推进“省直管县”改革，需要把统筹城乡发展、扩大内需作为重要出发点。以扩权强县为核心的“省直管县”改革其实就是要通过地方财政体系的调整，来保障县一级在公共服务和社会管理上的财力投入，使有限的公共资源在县乡政府之间实现优化配置。当然，改革以地方财政体制入手，并不意味就此而止，事实上，与财政体制改革相配套的一系列后续政治改革和经济社会管理体制改革也需要持续跟进，积聚相应的政治、经济和社会资源，才能使得改革的持续推进。

此外，我们还必须审慎地面对配套改革不到位所可能引发的政治和社会风险：强县扩权在下放由地市所垄断的管理权限方面相对容易，而在解决“条块分割”管辖的权限下放问题上却步履维艰。许多省份在大量下放管理权限和管理职责时，没有触动人事管理体制，客观上又造成了扩权县既要承担扩权之后的责任，又缺乏相应的管理权限；既要贯彻好省里的放权决定，又要维护好与市的关系的尴尬局面。这种可能的风险就从反面印证了配套改革协调的重要性。

具体到顺德的实际而言，顺德区在迈向改革开放纵深方向的发展中，应以行政体制改革为主线，深化综合改革试验，统筹协调推进各领域改革，尤其在社会体制改革、公共服务体制改革、文化体制改革、行政审批制度改革、农村管理体制改革、干部人事和事业单位工作人员收入分配制度改革、新型区域合作等领域大胆进行综合改革探索和创新试验，以加快县域经济社会发展。

概言之，“省直管县”改革必然是一个渐进的演进过程，而不可能是一个简单的建构过程，需要将它作为一个中期战略来对待和研究，其制度绩效更是需要在其它相关体制改革取得重大突破之后，方能真正显现出来。改革需要磨合，也需要相关配套。“省直管县”之后，如何理顺县与市以及周边兄弟县之间的关系、事权及编制等一系列配套改革如何进行、相关配套政策和对接机制如何制定、怎样与省直各部门之间进行职责对接、相关部门如何确保不因隶属关系改变而影响工作……这些都需要循序渐进、统筹协调，以确保顺德开启的“省直管县”改革最终落实为实在的经济、社会和政治绩效的提升，以助力于“幸福广东”的建设。